山东省威海市人民政府


威海市人民政府关于印发《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》的通知


威政发〔2006〕80号


各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：
　　《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》已经市政府同意，现印发给你们，望遵照执行。


二○○六年十月二十七日


威海市人民政府规范性文件制定程序规定



　　第一章　总　则

　　第一条　为规范市政府规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，维护国家法制统一，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定所称规范性文件，是指市政府在法定职权范围内按照法定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，反复适用并具有普遍约束力的规定、办法、实施细则和规则等文件的总称。
　　市政府制定的内部工作制度、人事任免决定和对具体事项的行政处理决定等文件，不属于本规定所称的规范性文件。
　　第三条　规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释和备案，适用本规定。
　　第四条　制定规范性文件的范围包括：
　　（一）法律、法规、规章授权制定规范性文件的；
　　（二）法律、法规、规章虽未授权，但根据我市实际情况需要作出具体规定的；
　　（三）市政府履行行政管理职能，需要以规范性文件形式规范的其他事项。
　　第五条　制定规范性文件，应当遵循下列原则：
　　（一）维护国家法制统一；
　　（二）按照法定职权和程序制定；
　　（三）职权与责任相一致；
　　（四）民主、公开和公众参与；
　　（五）维护公民、法人和其他组织合法权益；
　　（六）保障行政机关依法行使职权。
　　第六条　规范性文件的名称一般使用“规定(暂行规定)”、“办法(暂行办法)”、细则、规则等，但不得称“条例”。
　　规范性文件的内容为实施法律、法规、规章或上级规范性文件的，其名称前可以冠以“实施”两字。
　　第七条　规范性文件的表述应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范。
　　规范性文件一般应用条文的形式表述。除内容复杂或篇幅较长的规范性文件外，一般不分章、节。条下可以分款、项、目。条的序号用中文数字依次表述，款不编号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
　　第八条　规范性文件的内容应当具体、明确，具有可操作性。并不得与法律、法规、规章和国家现行的方针、政策相抵触。
　　规范性文件应当科学地规范行政行为，符合转变政府职能的要求。
　　规范性文件之间应该保持协调和衔接。
　　第九条　除有法定依据或者国家另有规定外，规范性文件不得设定下列事项：
　　（一）设立或者变更、撤销行政许可事项；
　　（二）设立或者变更、撤销行政事业性收费和经营服务性收费项目(但市政府及物价主管部门依法履行价格管理职能的除外)；
　　（三）设立或者变更、撤销行政处罚和行政强制措施；
　　（四）限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益；
　　（五）在法律规定之外设定强制检测、申报制度，限定他人购买其指定商品以及限制或者变相限制外地商品和外地企业进入本地市场；
　　（六）其他应当由法律、法规、规章和上级人民政府规定的事项。
　　第十条　市政府法制工作机构具体负责市政府规范性文件制定计划的研究论证、规范性文件送审稿审查和综合协调工作。
　　第十一条　未经市政府同意，任何政府工作部门(以下简称部门)不得以市政府名义制定规范性文件；部门以自己名义制定规范性文件的，必须事先将规范性文件及其起草说明报市政府法制工作机构审查同意。

　　第二章　立　项

　　第十二条　市政府原则上应于每年第四季度编制下一年度的规范性文件制定计划。
　　第十三条　部门或者下一级人民政府认为需要制定规范性文件的，应当于上一年10月底前，按程序向市政府报请立项。
　　立项申请应当对制定规范性文件的必要性、依据、规范的主要内容和拟确立的主要制度等作出说明。
　　第十四条　市政府法制工作机构应当根据法律、法规、规章及市政府的重要决策和工作部署，对制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，拟订本年度规范性文件制定计划，报市政府批准后组织实施。
　　第十五条　列入规范性文件制定计划的项目应当符合下列要求：
　　（一）适应改革、发展、稳定的需要，具有制定规范性文件的必要性；
　　（二）有关的改革实践经验已经基本成熟，拟确立的制度和措施具有可行性。
　　规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草部门、起草完成的时间和报请市政府审议的时间等。
　　第十六条　规范性文件制定计划在执行中，市政府可以根据实际情况予以调整。对拟增加的项目，应当由市政府法制工作机构进行补充论证，并按程序报市政府批准后方可组织实施。
　　第十七条　部门应当自觉维护规范性文件制定计划的严肃性和权威性。凡未纳入规范性文件制定计划的项目，不得制定规范性文件。

　　第三章　起　草

　　第十八条　规范性文件由市政府组织起草。
　　市政府可以确定一个或者几个部门负责规范性文件的起草。对重要项目或者法律关系复杂的，可以确定由市政府法制工作机构起草或者组织起草，也可以邀请有关组织、专家参加起草或者委托有关组织、专家起草。
　　规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草的，可以由一个部门为主，其他部门配合。
　　第十九条　委托有关组织、专家起草规范性文件草案的，由市政府法制工作机构根据具体情况确定受托人，或者在一定范围内公开委托项目，征求起草方案，择优确定受托人。
　　受托人确定后，由市政府法制工作机构与受托人签订书面协议，明确双方的权利和义务。受托人应当组成3人以上的起草小组，并确定起草小组负责人。
　　委托起草所需的费用，由市财政核拨。
　　第二十条　部门负责起草规范性文件的，应当成立起草小组，并明确一名负责人主管起草工作。
　　起草部门应当在规范性文件制定计划规定的审议时间之前3个月完成起草并报送审查；不能按计划完成起草任务的，应当向市政府书面说明原因，并将说明报告送市政府法制工作机构。
　　第二十一条　起草的规范性文件，应当包括规范性文件制定的目的、依据、适用范围、基本原则、职能界定、权利义务、法律责任、组织实施主体和生效时间等内容。
　　第二十二条　起草规范性文件应当深入实地调查研究，广泛征求公民、法人或者其他组织的意见，并就文件内容的科学性和可行性进行论证，对可能产生的消极影响制定预防和补救措施。
　　征求意见可以采取书面征求意见或召开座谈会、听证会、论证会等形式。
　　第二十三条　部门起草的规范性文件应当经起草部门办公会议讨论通过，并由起草部门主要负责人签署后，书面征求其他有关部门的意见。
　　有关部门应对起草部门的征求意见稿进行认真论证。提出修改意见时，应当同时说明修改的依据或者理由，经本部门主要负责人签署或者加盖本部门印章后，于接到规范性文件征求意见稿之日起10个工作日内返回起草部门；逾期不按规定回复意见的，视为同意，起草部门应当在上报规范性文件送审稿时予以说明。
　　起草部门应当认真研究有关部门提出的修改意见。对合理的意见，应当予以采纳；对有争议的意见，应当充分协商；经过充分协商仍不能达成一致意见的，起草部门应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。
　　第二十四条　市政府法制工作机构应当加强对规范性文件草案起草工作的指导，并可以提前介入规范性文件的前期调研论证和起草工作。

　　第四章　审　查

　　第二十五条　规范性文件送审稿由市政府法制工作机构负责统一审查。未经市政府法制工作机构审查的规范性文件草案，不得提交市政府审议。
　　第二十六条　规范性文件送审稿应当由负责起草的部门报送审查。两个以上的部门联合起草的，由主办部门负责报送或联合报送。
　　第二十七条　起草部门应当向市政府法制工作机构报送下列材料：
　　（一）负责起草部门的行政首长签署的提请审查的公函；
　　（二）规范性文件送审报告；
　　（三）规范性文件送审稿；
　　（四）起草说明；
　　（五）其他有关材料。
　　规范性文件送审报告主要包括：送审规范性文件的名称、有关部门争议问题的协商情况和送审建议等。送审报告应当由起草部门主要负责人签署；有关部门共同起草的，应当由各有关部门的主要负责人共同签署。
　　规范性文件送审稿的起草说明应当包括：制定规范性文件的必要性、起草依据、起草过程和拟规范的主要内容和其他需要说明的问题等。
　　有关材料一般包括：征求意见原件、调研报告、依据的有关法律、法规、规章和政策文件，以及外地有关的立法资料等。
　　第二十八条　市政府法制工作机构应当从以下几个方面对规范性文件送审稿进行审查：
　　（一）是否符合本规定第五条的要求；
　　（二）是否与法律、法规、规章、国家现行政策或者上级规范性文件相抵触；
　　（三）是否与我市现行其他规范性文件协调、衔接；
　　（四）是否已妥善处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；
　　（五）确立的制度措施是否与我市的实际相符合，是否具有可行性；
　　（六）是否符合规范性文件的结构、体例和文字表达等技术要求；
　　（七）需要审查的其他内容。
　　第二十九条　市政府法制工作机构收到规范性文件送审稿后，一般应当在2个月内完成审查任务。
　　第三十条　经初步审查，发现规范性文件送审稿有下列情形之一的，市政府法制工作机构不予受理：
　　（一）起草的规范性文件未列入当年规范性文件制定计划的；
　　（二）起草部门提供的材料不齐全，未按规定补正的。
　　第三十一条　经初步审查，发现规范性文件送审稿不符合本规定第十五条的要求，制定规范性文件的基本条件尚不成熟的，市政府法制工作机构可以决定暂缓审查并通知起草部门，待条件基本成熟后再进行审查。
　　第三十二条　经初步审查，有下列情形之一的，市政府法制工作机构可以将规范性文件送审稿退回起草部门，并书面告知退回的原因，待起草部门修改或补充完善后再进行审查：
　　（一）超越法定权限的；
　　（二）与法律、法规、规章、国家现行政策或者上级规范性文件相抵触的；
　　（三）违反规范性文件制定程序的；
　　（四）不符合规范性文件的结构和体例要求，或者文件的文字技术有重大错误或重大缺陷以至妨碍对文件的准确理解的；
　　（五）不符合本规定第二十七条规定的；
　　（六）没有依照本规定公开征求意见或进行论证，或公开征求意见后，有关部门对规范性文件送审稿规范的主要内容存在较大争议，未与有关部门协商的。
　　第三十三条　市政府法制工作机构应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
　　第三十四条　市政府法制工作机构认为必要时，可以召开由有关部门和专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。起草部门及其他有关部门应积极予以配合、协助。
　　第三十五条　规范性文件送审稿直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，市政府法制工作机构可以举行听证会，或者向社会公布规范性文件草案，公开征求社会各界的意见。
　　举行听证会的，可参照国务院《规章制定程序条例》第十五条规定的程序进行。市政府法制工作机构可以邀请有关方面的代表参加听证会。
　　规范性文件送审稿向社会征求意见或者举行听证会的，市政府法制工作机构应当在市政府审议规范性文件草案时，就有关意见的处理情况及其理由作出说明。
　　第三十六条　被确定参加听证会或论证会的部门，应按要求委派能代表本部门意见的人员参加；参加听证会的人员，应代表本部门发表负责任的意见。
　　第三十七条　市政府有关部门或者机构对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制工作机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见和市政府法制工作机构的意见上报市政府协调、决定。
　　第三十八条　市政府法制工作机构应在认真研究各方面意见的基础上，对规范性文件送审稿提出修改意见。起草部门应按市政府法制工作机构提出的意见对送审稿进行修改，修改后的送审稿经市政府法制工作机构审查后，形成规范性文件草案。

　　第五章　决定与公布

　　第三十九条 规范性文件草案应当经市政府常务会议或者全体会议审议。
　　审议规范性文件草案时，由起草部门负责人作说明，市政府法制工作机构汇报审查意见，并对市政府领导的审议意见做好记录。
　　第四十条　起草部门应当根据审议意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，经市政府法制工作机构再审同意后，报请市长签署，并以市政府令或市政府文件的形式公布施行。
　　第四十一条　以市政府令形式公布的规范性文件应当载明该规范性文件的制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期；以市政府文件形式公布的规范性文件应当载明该规范性文件的制定机关、序号、文件名称、通过日期和公布日期。
　　规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将造成严重后果的，可以自公布之日起施行。规范性文件需要在公布之日起施行的，应当在提请市政府法制工作机构审查时特别予以说明。
　　第四十二条　规范性文件签署公布后，《威海市人民政府公报》和《威海日报》应当全文刊登。
　　第四十三条　凡未经市政府同意或未经市政府法制工作机构审查，部门自行印发的规范性文件一律无效，执行机关不得执行。

　　第六章　解释与备案

　　第四十四条　规范性文件解释权属于市政府或其授权的机关。
　　规范性文件有下列情况之一的，由市政府或其授权的机关负责解释：
　　（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
　　（二）规范性文件制定后出现新情况，需要明确适用规范性文件依据的。
　　市政府授权的行政机关作出的解释，应事先报市政府法制工作机构，由市政府法制工作机构参照规范性文件送审稿的审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
　　规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
　　第四十五条　部门或者下一级人民政府可以向市政府提出规范性文件解释的请求。
　　第四十六条　对属于行政工作中具体应用和理解规范性文件的问题，市政府有关部门或者下一级人民政府向市政府法制工作机构提出解释要求的，市政府法制工作机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，应当报市政府同意后答复。
　　第四十七条　机关、社会团体、企业事业组织和公民认为规范性文件同法律、法规和规章相抵触的，可以向市政府提出书面审查修改建议，由市政府法制工作机构研究提出处理意见，报市政府决定。
　　第四十八条　规范性文件应当自公布之日起30日内，由市政府法制工作机构依照《山东省规章和规范性文件备案规定》的规定向省政府备案。

　　第七章　其他规定

　　第四十九条　修改、废止规范性文件的程序，参照本规定办理。
　　修改规范性文件，应当自修改决定公布之日重新公布新的规范性文件文本。
　　第五十条　规范性文件实施满1年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估意见书面报告市政府。
　　第五十一条　已经生效的规范性文件有下列情形之一的，市政府法制工作机构应当组织清理，并向市政府报告：
　　（一）法律、法规、规章、上级人民政府的规范性文件以及市政府制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；
　　（二）规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要，或者与国家现行政策相抵触；
　　（三）规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。
　　第五十二条　已经生效的规范性文件有下列情形之一的，市政府法制工作机构应当建议市政府予以修改或废止，或者直接提请市政府予以撤销：
　　（一）文件内容不符合本规定第五条、第九条规定的；
　　（二）违反本规定有关征求意见的程序规定，没有充分听取当事人和公众意见的；
　　（三）公布前报送审查并作为文件制定依据的材料严重失实的；
　　（四）有其他违反法律、法规、规章和本规定行为的。

　　第八章　附　则

　　第五十三条　市政府提请市人民代表大会或其常务委员会审议的规范性文件草案以及各县级市、区人民政府制定的规范性文件，参照本规定办理。
　　第五十四条　本规定由市政府法制工作机构负责解释。
　　第五十五条　本规定自公布之日起施行。威海市人民政府1999年4月2日公布的《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》(威政发〔1999〕16号)同时废止。


刑事审判中证人作证的“三大怪现状”

江西省吉水县人民法院：周顺保 肖晖


证人出庭作证，是现代庭审制度的基本要求，是保证司法公正的基本措施。然而，由于种种原因，我国目前证人不出庭成为常例，并由此形成我国作证制度的“三大怪现状”
其一，证人向警察和检察院作证，却不向法庭作证。
在我国刑事审判中，证人出庭率极低，据统计，只占有10%左右。但在侦查、起诉阶段、证人向警察、检察官作证却占90%以上。为何会出现这一怪现状。首先，这是因为强制力量上的差异。一方面，法院缺乏权威。由于法院缺乏惩治证人拒不出庭作证行为的有效手段，使有关法律中对证人出庭作证的要求成为一种仅具象征意义而缺乏实效性的宣言。另一方面，由于警察和检察官手中具有强制性力量，并且可以采用多种方式使这种强制变为现实，他们的强大能力足以使任何公民感到威慑。因此，证人少有不应召向警察和检察官作证的。其次，中国刑事诉讼中作证制度的设置为这种奇特现象的发生提供了基础。刑事诉讼法第48条规定：“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。”这里虽然没有说明向谁作证，但该法第45条规定：“人民法院、人民检察院或公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。“参照这一规定以及第49条关于公、检、法机关应当保障证人及其近亲属安全的规定，证人负有向法、检、公三个机关作证的义务，而不仅仅负有只是向法院作证的义务。
其二，证人不出庭，书面证言在庭审中通行无忌。
证人不出庭的情况下，要有效定罪，必然就会大量采用庭审前，尤其是侦查阶段警察、检察官制作的书面证言，造成书面证言在庭审中通行无忌。

书面证言在庭审中通行无忌，则会产生诸多弊端。首先，容易造成证言的失真。书面证言是司法人员或辩护人单方制作的，证人不必担心别人的反驳和质询。因此，证人陈述时，就容易夸大或缩小，从而影响了证言的客观性和准确性。其次，公诉人、辩护人在书面证言质证中，就书面证言所提出的异议，因证人未出庭，控、辩双方难以对证人进行必要发问。因此在实践中，很多情况下，书面证言经过宣读后在存有异议的情况下也作了认定。再次，控辩双方宣读书面证言时断章取义，只宣读某一次、某一页、某一段，甚至某一句话，这使人产生对案件事实的错误，歪曲了证人的意愿。
其三，警察不作证。
警察不作证的第一层意思是我国的警察一般不到法庭作证，尤其是他们不会应辩护方的要求到庭作证。第二层意思是指，即使警察出具书面证言，常常也不是警察的语词，而是以某某刑警队、某某派出所的名义出具的证明材料。有单位印章而无证人落款。例如“关于被告人某某投案情况的证明”、“关于审讯情况的证明”等等。
警察不出庭作证，甚至在书面证明材料上没有警察的签名，虽然节约了警察的时间，避免了法庭质证时可能出现的尴尬包括对警察权威和语词可靠性的质疑。但在庭审中，使用不符合基本诉讼要求的书面证明材料，却带来司法不公正的风险。如果一个社会中的法官不便、不愿，甚至不敢传召警察出庭作证，就会让警察特权的泛滥成灾。
上述证人作证的“三大怪现状”，追根溯源，反映了我国司法制度乃至社会治理结构上存在的严重缺陷。仅就司法制度而言，公、检、法分工负责、互相配合、互相制约的线型结构，使“审判中心”难以确立，使法院对审前阶段缺乏控制能力，对侦查机关缺乏约束能力。同时，使诉讼成为一种不同国家机关之间的接力赛和流水作业，法院作为客观中立的裁判机关，保障司法公正的功能在一定程度上成了一句空话。要彻底根治上述“三大怪现状”，当务之急，是在刑事审判中实行直接言词原则。让证人特别是警察主动到法庭作证，接受控辩双方的反驳与质询，从而做到证人证言来源可靠、内容真实，确保刑事案件公正处理。