浅谈工伤行政诉讼如何处理两个举证责任

山东经济桥律师事务所 娄本清

邹平县劳动和社会保障局 苑光



工伤案件中，对劳动和社会保障局作出的工伤认定结论提起行政诉讼的案件越来越多。据不完全统计，此类案件占基层法院行政诉讼案件总数的1/3。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”劳动和社会保障部《工伤认定办法》第十四条，“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工提供的证据依法作出工伤认定结论。”我们暂且称之为“工伤认定阶段的举证责任倒置原则”。还有一个叫“工伤行政诉讼阶段的举证责任倒置原则”。〈行政诉讼法〉第三十二条，“被造告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第三十三条，“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”如何认识和处理这两个举证责任，不仅是理论问题，更是一个实务问题。在新条例生效后，是一个新问题。面对新的条例、新的规定。这个新课题值得我们认真对待，积极思考。因此，根据实践中的思考，在此抛砖引玉，以期引起大家的研究与讨论。

先看下面一案例：

张某是某县供电公司一供电所的农电工。2004年1月24日12时30分左右，他在该供电所值班期间摔倒在一电线杆下，该电线杆位于电工组门口东南六米左右，并且有铁鞋、安全帽等被摔到一边。经医院诊断：颅底、左股骨、左胫骨等多处骨折。伤者申请工伤认定，当地劳动和社会保障局作出为工伤的认定结论。用人单位供电公司不服，在复议被维持的情况下，到人民法院提起行政诉讼。

对于此案，有两种处理意见。第一种意见认为，根据〈工伤保险条例〉第十四条第一项规定，构成工伤必须同时具备以下四个条件：（1）工作时间；（2）工作场所；（3）工作原因；（4）劳动关系。即常说的“三工一劳”。本案中，（1）、（4）条件已经具备，但问题是第（2）、（3）条件在工伤认定阶段并无证据证实。即当时只有申请人（受伤害职工）在场，对于是否像申请人所说的那样，由于当时停电而导致去检修线路导致伤害，并无其他证据予以证实。劳动和社会保障部门在对案件事实没有查清的情况下，作出认定为工伤的认定结论，违反了《行政诉讼法》第32条规定，应依据《行政诉讼法》第54条第2项第1目、《最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题解释》第56条第4项之规定，以事实不清，证据不足为由，判决予以撤销。

第二种意见认为：虽然申请人无确凿证据予以证实，但是行政机关的具体行政行为却是具有充分的证据和法律依据。根据《行政诉讼法》第32条规定，劳动和社会保障部门已经尽到法定职责。该工伤认定结论具有合法性、合理性，证据适当、适用法律正确，一党予以维持。

那么，两种意见哪一个正确呢？笔者同意第二种意见。理由如下：

从事实与证据看。行政诉讼法所要求的证据是：事实与证据必须达到法律上的要求，是法律的事实。根据证据法原理，证据要尽量还原事实真相，但法律的证据绝对不能是事实的原型。各种案件均有其特殊性。工伤案件中受伤害职工与用人单位处于对立地位（没有对立不成诉讼）。大量证据由用人单位掌握，受伤害职工一方取证难度大。上述案件发生时，其他人不在场，不能也不可能取到事故现场的经过的有利证据。在这种情况下，法律要求职工方用证据清楚的再现受伤经过是不现实的。如果事实不清，证据不足不能认定工伤，对劳动者未免太苛刻，也不能体现劳动法律保护劳动者合法权益的立法宗旨，更不能贯彻法律保护弱者的基本原则。同理，将查清视事实的责任强加于工伤认定机关也是不合法的。按照工伤法律法规规章和其他规范性文件，劳动保障部门应当在受理之日起60日内作出相应结论。其中没有中止、中断、延长的规定，在用人单位不配合或者不完全配合的情况下，要在60日内查清事实，较为困难。因此《工伤保险条例》与《工伤认定办法》规定工伤认定阶段由用人单位承担举证责任，符合工伤案件的实际情况。依照此规定，劳动和社会保障部门在核实相关证据的情况下，依法作出工伤结论，有充分的事实和法律依据。应当注意，这里的事实与法律依据是相互联系、密不可分得。为此，我们认为，在工伤行政诉讼阶段，人民法院应当将事实与证据作为一个整体进行审查。既然《工伤保险条例》是行政法规，它就是工伤认定的尚方宝剑，它允许在相对事实不能查清的情况下作出有利于职工一方的认定结论，那么劳动和社会保障部门依照法律作出具体行政行为，怎么就成为没有履行法定职责？事实上，这正是履行法定职责的表现。相反，在用人单位不举证的情况下，劳动部门作出不认定工伤的结论，职工一方依法申请行政复议，提起行政诉讼，并以《工伤保险条例》为依据，认为工伤认定结论错误，又将面临的是败诉的结局。

因此，在《工伤保险条例》第十四条的情况出现时，行政机关依法作出工伤认定结论，符合法律，也符合逻辑规律，是完全正确的。实际上，上述案例，劳动和社会保障部门一审败诉，二审胜诉。这正引证了上述笔者观点的正确与合法。在工伤行政诉讼阶段应当正确处理两个举证责任。

上述论述不当之处，敬请广大同仁与老师不惜指教。

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四川省遂宁市人民政府


遂宁市人民政府关于印发《遂宁市行政首长问责暂行办法》的通知


遂府发〔2006〕2号




各区、县人民政府，市府各部门：
　　《遂宁市行政首长问责暂行办法》已于2006年1月10日经市人民政府五届第十二次常务会议讨论通过，现予以公布。




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年一月二十二日



遂宁市行政首长问责暂行办法

第一条 为促进行政首长认真履职，增强执行力，提高行政效能，推进效能政府和法治政府建设，根据有关法律法规，结合遂宁实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门、区县行政首长(含主持工作的副职，下同)不履行或不正确履行法定职责，所领导的部门（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，影响市人民政府总体工作部署或导致社会公共利益受到损害，依照本办法予以过问并追究责任的制度。
第三条 问责实行权责统一，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。
第四条 行政首长管辖范围内有下列执行不力情形之一的，应当问责：
（一）不贯彻执行或不正确贯彻执行法律、法规、规章以及国家、省、市方针、政策的；
（二）对工作目标、工作任务，以及上级交办事项，无正当理由未及时完成的；
（三）不依法履行行政复议决定或人民法院生效判决的。
第五条 行政首长管辖范围内有下列违规决策、决策失误情形之一的，应当问责：
（一）应当由领导班子集体讨论决定的重大事项，擅自作出决定的；
（二）未经规定的听证、论证等程序，作出重大的、专业性较强的或与人民群众利益密切相关的决策事项的；
（三）召集领导班子集体作出错误决定的；
（四）决策失误，造成经济损失、生态环境破坏或其他不良后果、影响的；
（五）有其他违反法律、法规和规章规定的程序决策或决策失误，造成严重后果的。
第六条 行政首长管辖范围内有下列效能低下情形之一的，应当问责：
（一）对公民、法人或其他组织多次反映自身合法权益受到侵害的问题，在职责范围内能够解决而不予解决或解决不力的；
（二）在重大自然灾害或安全责任事故、群体性事件等影响社会稳定事件发生时，未及时、有效处置的；
（三）因行政效能和服务质量低下，导致群众反映强烈的；
（四）无正当理由，不及时办理下级的请示、报告，造成不良后果或影响的。
第七条 行政首长管辖范围内有下列违法行政、滥用职权情形之一的，应当问责：
（一）违法设定或实施行政许可、行政检查、行政处罚、行政事业性收费或行政强制等行政行为的；
（二）在工程建设、政府采购、产权转让、土地划拨和出让、金融信贷等活动中，违反有关法律、法规和政策，造成不良后果或影响的；
（三）在招商引资活动中，违规给予优惠条件或不履行法定义务，造成不良后果或影响的；
（四）违规承诺或不履行应当履行的承诺事项造成不良后果或影响的；
（五）妨碍或非法干预企业生产、经营活动的。
第八条 行政首长管辖范围内有下列监管不力情形之一的，应当问责：
（一）所在领导班子的成员发生，或直接管辖的下属单位的领导班子成员连续发生重大违纪违法案件的；
（二）瞒报、漏报、谎报、迟报、误报重要情况或数据的；
（三）工作纪律涣散、工作秩序混乱，造成不良后果或影响的。
第九条 行政首长管辖范围内发生截留、滞留、挤占、挪用、浪费政府性资金、政府管理资金，或擅自占有、使用、处置国有资产或造成国有资产流失的，应当问责。
第十条 行政首长管辖范围内因行政不作为或不当作为，导致发生安全责任事故、群体性事件等影响社会稳定事件的，应当问责。
第十一条 除本办法第四条至第十条所列情形之外，行政首长有其他违反效能建设相关规定情形的，也应当问责。
第十二条 问责方式
（一）责令作出书面检查或公开道歉；
（二）通报批评；
（三）告诫；
（四）扣减其所在单位的年度考核目标分和扣发其奖金；
（五）取消其评先竞优资格；
（六）责令辞职；
（七）按干部管理权限调整工作岗位或免职。
前款所列问责方式，可单独或合并采用。
第十三条 市人民政府行政首长发现或根据下列信息发现可能应当问责的情形，可责成有关部门组成调查组进行调查核实；对事实清楚，不需要进行调查核实的，可作出或召开市人民政府常务会议讨论后作出问责决定。
（一）公民、法人和其他组织的举报、申诉；
（二）领导和上级机关的指示、批示；
（三）人大代表、政协委员提出的问责建议；
（四）市人民政府常务会议组成人员提出的问责建议；
（五）市监察局、市审计局、市安全生产监督管理局、市政府法制办公室、市委市政府信访办公室、市目标督查办公室等提出的问责建议；
（六）司法机关提出的问责建议；
（七）工作检查或考核评定中发现有应当问责的情形；
（八）舆论监督的事实与建议；
（九）其他渠道获取的问责信息。
第十四条 组成调查组进行调查核实的，调查组应当在市人民政府行政首长规定的时限内形成调查报告上报市人民政府行政首长，提出问责或不予问责的建议。
市人民政府行政首长接到调查组的调查报告后，可作出或召开市人民政府常务会议讨论后作出是否问责的决定。
第十五条 市人民政府行政首长或市人民政府常务会议作出问责决定的，自决定之日起5个工作日内，由市人民政府办公室负责起草并以市人民政府名义向被问责行政首长及相关单位送达问责决定书。对需要给予免职或建议免职的，依照有关规定的程序办理。
第十六条 行政首长对问责决定不服的，可自收到问责决定书之日起5个工作日内向市人民政府提出书面申诉。市人民政府接到申诉后，应当组成复核调查组在市人民政府行政首长规定的时限内形成复核调查报告，经市人民政府常务会议研究后，作出复核决定，自复核决定作出之日起5个工作日内，由市人民政府办公室书面告知申诉人。复核决定为最终决定。
第十七条 对行政首长进行责任追究，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
需要追究行政首长纪律责任或法律责任的，分别交由纪检监察机关或司法机关，按照党纪、政纪和有关法律法规规定处理。
第十八条 行政首长和行政副职对应当问责的情形都负有责任的，市人民政府在问责行政首长的同时一并对行政副职进行问责；行政副职对应当问责的情形负全部责任的，按照干部管理权限，由行政首长负责对其进行问责或提出问责建议。
第十九条 负责办理问责事项的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依照有关规定追究其责任。
第二十条 区县人民政府对其所属部门的行政首长、乡（镇）的行政首长以及街道办事处主任进行问责，参照本办法按照干部管理权限执行。
第二十一条 本办法由遂宁市监察局、遂宁市人事局负责解释。
第二十二条 本办法自2006年2月1日起施行。