湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市人民政府办公室关于印发株洲市安全生产约谈制度（试行）的通知



各县市区人民政府、云龙示范区管委会，市政府各局委办、各直属机构：
　　《株洲市安全生产约谈制度（试行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年五月二十六日




株洲市安全生产约谈制度（试行）

　　为进一步促进安全生产责任制的落实，加强安全生产监督管理工作，有效防范和遏制较大及以上安全生产事故的发生，切实保障人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《湖南省安全生产条例》和《株洲市人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定》等有关法律法规和文件，结合我市实际，制定本制度。
　　第一条　本制度所称安全生产约谈，是指上级人民政府对未履行或未全面正确履行安全管理职责，导致发生安全生产事故，或未及时排除、治理重大安全隐患，或未按时完成重要安全生产工作任务的下级政府及赋有安全生产监管职责的部门和生产经营单位，依照本办法进行问责告诫谈话，要求其对有关问题做出解释，并承担相应责任的制度。
　　第二条　出现下列情况之一的，依照本制度接受约谈：
　　（一）未完成市政府安全生产年度控制指标的，县市区政府、市行业主管部门主要负责人接受约谈；
　　（二）一个季度内接连发生安全生产事故，且死亡人数合计超过序时进度的，县市区政府、市行业主管部门分管负责人接受约谈；
　　（三）未按时完成国家、省、市部署的安全生产工作重大专项任务的，县市区政府、市行业主管部门和生产经营单位的分管负责人接受约谈；
　　（四）未按时完成国家、省、市政府安委会挂牌督办的重特大安全隐患整治任务的，县市区政府分管负责人和市行业主管部门分管负责人及生产经营单位主要负责人接受约谈；
　　（五）对非法生产、非法经营、非法建设打击不力的，县市区政府、市行业主管部门分管负责人和乡镇政府（办事处）主要负责人接受约谈；
　　（六）市政府认为有必要约谈的其他情形。
　　第三条　约谈内容
　　（一）对安全生产控制考核指标、重要安全生产工作任务未完成或重大安全隐患未及时整改的约谈。重点是被约谈责任单位负责人或责任人加强基层基础管理工作情况，包括机构人员、安全生产责任制、安全生产管理规章制度、安全检查、安全投入、隐患的整改、安全宣传教育培训、提高安全生产管理水平措施等方面制度建设和贯彻执行情况，改进措施、整改时限、资金筹措及整改责任落实等情况；
　　（二）对打击非法生产、非法经营、非法运输、非法储存、非法建设不力的约谈。重点是被约谈对象对存在非法生产、非法经营、非法运输、非法储存、非法建设的现状及原因分析，采取对策措施，责任体系建设与落实等情况；
　　（三）对重大安全隐患未在规定的期限内及时整改治理，或整改治理不彻底的约谈。听取久拖不改或逾期未完成整改的原因分析，下一步整改措施，整改责任落实情况。
　　第四条　约谈小组的设立
　　约谈小组由市政府办、市监察局、市安监局为成员单位，可根据情况邀请组织部门、人民检察院参加。被约谈人是县市区政府、市行业主管部门主要负责人的，由市人民政府分管安全生产工作的副市长任约谈小组组长；被约谈人是县市区政府、市行业主管部门分管负责人的，由市监察局负责人任约谈小组组长；被约谈人为生产经营单位、乡镇办事处主要负责人的，由市安监局负责人任约谈小组组长。
　　第五条　约谈程序
　　约谈一般以召开谈话会的形式进行，由约谈小组长主持召开，按以下方式组织实施
　　（一）约谈前，由市安委会办公室发出书面通知，通知书上应注明被约谈单位名称，被约谈人姓名、约谈事项、约谈时间、约谈地点、需要提交的相关资料等。
　　（二）约谈时，被约谈人对存在问题和发生事故的原因做出说明。内容包括：1、原因及处理经过；2、责任划分；3、应吸取的教训及采取的防范措施等。约谈小组成员就有关问题提出询问，被约谈人进行解答。
　　（三）约谈小组提出处理意见。
　　（四）市安委会办公室要安排专人记录，形成约谈书面备忘录或会议纪要，由约谈会参加人签名并存档。
　　（五）约谈后，被约谈人要将约谈要求落实情况在15个工作日内以书面形式报告市安委会办公室。
　　第六条　约谈时限
　　对上级人民政府或安委会部署的重要工作的约谈，在要求的期间或重大安全隐患整改期后10日内进行。
　　第七条　约谈的处理
　　约谈小组根据不同情形对被约谈对象，作出以下相应的处理决定：
　　（一）责令作出限期整改书面承诺；
　　（二）责令向同级或上级人民政府作出书面检查；
　　（三）通报批评；
　　（四）取消该单位及其主要负责人、分管负责人和直接责任人当年评优、评先资格；
　　（五）提交有关部门依法依规给予相应处理。
　　以上决定可以单独适用，也可以合并适用。
　　第八条　对未及时落实约谈中提出的整改要求，履行在约谈中作出的承诺而引发安全生产事故的，要按照相关法律法规规定和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准（试行）》的处理上限，追究责任单位和被约谈人的责任。
　　第九条　约谈对象应准时参加约谈，不得委托他人。约谈对象不接受约谈的，由市政府安委会予以通报批评，并纳入年度安全生产目标管理考核。
　　第十条　各县市区人民政府安委会对有本制度第二条规定情况之一的，应当组织对乡镇政府（办事处）、县级负有安全生产监管职责的部门和县属生产经营单位进行约谈；不组织约谈的，市人民政府安委会将对该县市区政府的主要负责人或者分管负责人进行约谈。
　　第十一条　本制度自印发之日起实施。





案情

2012年2月22日下午，被告人吴某某、张某某与吴某商议去砸货车玻璃盗窃车内钱财。当晚，三被告人来到江西省大余县工业城附近，窃取停在一饭店门口一辆大货车内财物人民币5000元。2012年3月31日，三人因该盗窃行为被大余县公安局刑事拘留并羁押于大余县看守所。

另查明，吴某某、张某某及吴某曾因涉嫌在江西省赣州市章贡区实施另一盗窃行为，于2012年3月10日被赣州市公安局章贡分局刑事拘留并羁押于赣州市看守所，后因该起盗窃情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪，三人遂于同年3月30日被释放。


分歧

对于本案中三被告人因在赣州市章贡区实施情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的行为被羁押20天是否被超期羁押，若被超期羁押能否得到国家赔偿等问题，存在两种不同的意见：

第一种意见认为，三被告人的该违法行为最多只能受到15天的行政拘留，而他们却被羁押20天，属超期羁押，应当对至少5天的超期羁押承担国家赔偿责任。

第二种意见认为，因三被告人的违法行为最多只能受到15天的行政拘留，而他们却被羁押20天，属超期羁押，但有违法与合法之分，主要看公安机关在侦查过程中的过错，若无过错，应属合法超期羁押，若有过错，则属违法超期羁押。在国家赔偿方面，依照国家赔偿法的规定，三被告人目前为止对可能至少5天的超期羁押不能获得国家赔偿。但建议完善侦查机关的过错追究制度。


评析

笔者赞同第二种意见。理由是：

1.本案三被告人被羁押20天是对其违法行为所承担的行政责任。我国刑事诉讼法第十五条第（一）项规定，情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的，应当撤销案件。第八十四条规定，在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十四条规定，公安机关决定撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查时，原犯罪嫌疑人在押的，应当立即释放，发给释放证明。需要行政处理的，依法予以处理或者移交有关部门。我国治安管理处罚法第四十九条规定：盗窃公私财物的，可处5日以上15日以下拘留。本案中，因三被告人的行为不认为是犯罪，且符合治安管理处罚法第四十九条的规定，该行为性质应属行政违法行为。章贡区公安分局在发现三被告人在章贡区的行为不构成犯罪的情况下，对三被告人给予刑事拘留20天后撤销案件并予以释放符合法律规定。在三被告人违法行为被确认不构成犯罪的情况下，三人因该违法行为而被羁押20天，实质上是其对实施该行为所应当承担的不利后果，承担了一定的行政责任。

2.公安机关不能以三被告人涉嫌行政违法，需要进行行政处理为由而对其再次进行羁押，即给予行政拘留处罚。根据上述分析可知，三被告人行为属违法行为而非犯罪行为，有关刑事拘留决定书、刑事拘留通知书、释放证明等材料能够证明三被告人已经对其违法行为承担了被羁押20天的相应不利后果，上述证明材料虽然形式上是刑事材料，但因三被告人的行为非犯罪行为，因此上述材料实质上相当于行政拘留案件材料，应当视为对三被告人的违法行为作出了相应的行政处理，若再行对三被告人作出行政拘留决定，将违反一事不再罚原则，结合国家赔偿法第三条第（一）项的规定：公安机关对其违法行政拘留行为应当承担行政赔偿责任。

3.三被告人属超期羁押，但无论公安机关是否存在过错均不能得到国家赔偿。根据治安管理处罚法第四十九条规定，盗窃公私财物的，只能处以5日以上15日以下拘留。而本案中，三被告人却因在章贡区实施的违法行为被羁押20天，对此存在以下两个问题：首先，有关三被告人是否存在超期羁押的问题。我国司法实践普遍认为，超期羁押是指依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，在侦查、审查起诉、审判阶段的羁押时间超过刑事诉讼法规定的羁押时限的一种违法行为，即只认可刑事诉讼中的超期羁押，对行政程序或如本案一样名为刑事实为行政程序中类似情况未予认可。但笔者认为，在任何行政或司法程序中，只要行为人被羁押的期限超过法定期限，均应属超期羁押，而不应限于刑事诉讼中。同时笔者认为，还应当根据公安机关工作人员的故意或过失，将超期羁押区分违法与合法的超期羁押两种。其次，有关三被告人对超出行政拘留法定上限的部分是否可以获得国家赔偿的问题。根据我国国家赔偿法第十九条第（三）项规定：依照刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的人被羁押的，国家不承担赔偿责任。因本案中三被告人在章贡区的违法行为符合刑事诉讼法第十五条第（一）项有关“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的”的规定，故三被告人不能获得国家赔偿，法理认为本案中三被告人被超期羁押是其对公安机关办案存在一定程度偏差所理应承担的后果，而不论公安机关是故意还是过失。

4.侦查机关应当高效处理行政与刑事案件，对其过错应承担相应的赔偿责任。笔者认为，为防止侦查机关滥用职权，将行政案件故意办成刑事案件进而侵犯行政相对人的合法权益，另一方面也为提高侦查机关的执法办案效率，笔者提出以下建议：首先，侦查机关应强化行政违法与犯罪行为的甄别意识，并提高识别的效率；其次，有关立法或司法机关通过立法或司法解释的形式对此法律漏洞给予弥补：对于经查，侦查机关确实存在故意以刑（事）代行（政）的行为的（非故意举证责任由侦查机关承担），依据国家赔偿法第三条第（一）项的规定，对超过违法行为应受行政拘留处罚部分的期限确定为非法拘留期限，由侦查机关承担行政赔偿责任，以充分保护被超期羁押人的人身自由权等合法权益，督促侦查机关在对案件的定性上从一开始就做出科学、合法的处理。


（作者单位：江西省赣州市中级人民法院）