甘肃省人大常委会


甘肃省乡镇人民代表大会主席团工作条例
甘肃省人大常委会


（1990年10月31日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）


第一条 为保证乡、民族乡、镇人民代表大会依法行使职权，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《甘肃省各级人民代表大会议事规则》的有关规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 乡、民族乡、镇人民代表大会设立主席团。主席团由本级人民代表大会每届第一次会议在代表中选举产生，行使职权至本级人民代表大会下一届的第一次会议选出新的主席团为止。每届人民代表大会第一次会议主席团成员候选人名单由上一届人民代表大会主席团提出。
乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，可以决定接受主席团成员的辞职请求，补选主席团成员。
第三条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团由七至十一人组成。
主席团成员不得担任本级人民政府的职务。
第四条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团设常务主席一人。主席团常务主席由本级人民代表大会每届第一次会议产生的主席团在其成员中提名，由全体代表会议选举产生。
乡、民族乡、镇人民代表大会闭会期间，主席团常务主席因故不能担任职务的时候，由主席团在其成员中推选代理常务主席。
第五条 民放乡人民代表大会主席团常务主席，一般应当由建立民族乡的少数民族代表担任。
第六条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团对本级人民代表大会负责并报告工作，并接受上一级人民代表大会常务委员会的指导和监督。
主席团常务主席受本级人民代表大会和主席团的监督。
第七条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团常务主席召集并主持主席团会议；在人民代表大会闭会期间，处理主席团的日常工作，但重大事项须提请主席团会议决定。
主席团常务主席因故不能召集并主持主席团会议的时候，可以委托主席团其他成员召集并主持主席团会议。
第八条 乡、民族乡、镇人民代表大会会议举行前，主席团进行下列工作：
（一）确定会议召开日期；
（二）通过代表资格审查委员会关于代表资格审查结果的报告，并公布代表名单或补选代表名单；
（三）拟定会议议程草案；
（四）决定列席人员范围；
（五）拟定主席团工作报告；
（六）通知本级人民政府届时提出工作报告、建设计划和财政预算及预算执行情况的报告；
（七）负责会议的其他筹备事项。
第九条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团行使下列职权：
（一）主持会议；
（二）可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，提交大会审议；对本级人民政府提出的议案，决定提交大会审议；对五人以上代表联名提出的议案，决定是否列入会议议程；
（三）会议选举的时候，提出乡长、副乡长，镇长、副镇长的人选；依照法律规定确定乡长、副乡长，镇长、副镇长的正式候选人名单，提请大会选举；
（四）可以提出对主席团成员，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，提请大会审议；对五分之一以上代表联名提出的对上述人员的罢免案，提请大会审议；
（五）对代表十人以上联名以书面提出的对本级人民政府的质询案，决定答复的方式和场合；
（六）会议选举的时候，如果当选名额少于应选名额或者因票数相等或候选人均未获得过半数选票不能确定当选人，决定是否再行选举；
（七）决定会议的表决方式；
（八）提出各项决议、决定草案，提请会议审议和表决。
第十条 乡、民族乡、镇人民代表大会闭会期间，主席团行使下列职权：
（一）在本行政区域内，了解检查宪法、法律、法规及本级人民代表大会和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的执行情况；
（二）决定临时召集本级人民代表大会会议；
（三）决定本级人民政府提出的财政预算的部分变更，并向下一次人民代表大会报告；
（四）听取和审议本级人民政府的工作汇报，监督本级人民政府的工作；
（五）组织本级人民代表大会代表对本行政区域内的重大事项进行视察或调查；
（六）决定接受乡长、副乡长，镇长、副镇长的辞职请求，并向下一次人民代表大会报告；
（七）在乡长、镇长因故不能担任职务的时候，从副乡长、副镇长中决定代理的人选；
（八）将本级人民代表大会代表向人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见交有关机关和组织研究处理，督促有关机关和组织将办理情况答复代表，并向下一次人民代表大会报告；
（九）指导选区依法罢免和补选本级人民代表大会代表；
（十）联系本级人民代表大会代表，组织、指导代表小组活动；
（十一）受理人民群众对本级人民政府和国家工作人员的申诉和意见，维护公民依法享有的各项权利。
第十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会闭会期间，主席团一般三个月举行一次会议。
主席团会议有三分之二以上的主席团成员出席始得举行。
主席团举行会议的时候，本级人民政府领导人员和有关组织负责人列席；可以邀请本级人民代表大会有关代表和本行政区域内的上级人民代表大会代表列席。
第十二条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团会议的各项决定，须由主席团全体成员的过半数通过。
第十三条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团常务主席可以按照上一级人民代表大会常务委员会的决定，列席上一级人民代表大会常务委员会会议。
主席团常务主席列席本级人民政府的重要会议。
第十四条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团配备工作人员。
第十五条 乡、民族乡、镇人民代表大会闭会期间，主席团和代表的活动经费由本级财政列支。未建立乡级财政的或乡级财政支付确有困难的，由上一级财政列支。
第十六条 本条例自公布之日起施行。



1990年10月31日
本案中学校应否承担侵权责任
——对一起在校学生人格权纠纷案件的评析

—— 唐 胜 刘海涛 ——


［内容提要］教师以检查为名对女学生实施猥亵行为，其行为因与该教师的职务具有内在关联，故应认定学校以积极的方式侵权。此外，从不作为侵权的角度来看，同时学校也因其怠于履行其对学生的法定保护义务而构成侵权，故应承担侵权责任。

［关键词］执行职务行为 法定保护义务 过错推定


［案情］B原系某初级中学（以下简称C校）121班班主任老师，A亦在该班就读。2000年12月29日中午午休时，B发现A与校外男青年交往，即以此为由将A带到校教师办公室欲进行教育，后见校办公室有人，又以不方便为由将A带到自己在学校的住房内进行教育。在教育过程中，B问及A是否有“越轨行为”（即指与他人发生性关系），A否认后，B即要求对A的身体进行检查，A因不愿接受检查而哭泣，B遂以该校曾发生过的刘X未婚先孕事件为例①对其进行“开导”。后A微微撩开上衣，B即上前对A的胸部进行了抚摸。A回到教室后，趴在桌上长时间哭泣，在同学的追问下才将事情经过讲出。
事发后，A即退学，B被给予行政记大过处分，后调往偏远乡镇任教。A被猥亵的事实亦已为当地部分群众知悉。2001年3月19日，A的法定代理人以B、C校为共同被告，向法院提起诉讼，请求判令两被告向A赔礼道歉并赔偿精神损失抚慰金2万元。在诉讼过程中，B当庭向原告方表达了其歉意。而C校以“B的行为超越职权，不能认定为执行职务行为”为由拒绝赔偿。C校并提交了其1999年以来部分文件、会议记录，意图证明其多次在下属教师中开展了师德教育，因而对损害的发生没有过错。
［审理］法院审理后认为，被告B作为人民教师，理应为人师长，忠实履行好职责。但其违背社会公共道德，以检查为名，对原告身体隐私部位进行猥亵，该行为致使原告因其人格尊严的圆满状态遭受损害而感受到巨大精神痛苦。且原告被他人猥亵的事实被众人知悉后，亦造成社会对其评价降低。对上述损害后果，被告B应承担损害赔偿责任。但被告B的行为系基于个人私欲而实施，不能认定为被告C校的职权行为，故原告要求被告C校承担赔偿责任的诉讼请求没有法律依据。在审理过程中，被告B已就其侵权行为对原告造成 损害向原告方表示了道歉，应视为被告B已经向原告实际承担了其赔礼道歉的责任。此外，精神损害的赔偿数额应依照侵权人的过错、侵权的手段、后果及侵权人的经济能力等确定。综上，法院遂作出判决：1、由被告B赔偿原告A精神损害抚慰金5000元；2、驳回原告A要求被告C校承担赔偿责任的诉讼请求。
判决后，各当事人均未提出上诉。

［对本案判决的检讨］
诚如梁慧星先生所言，“现代社会，人格被视为人的最高价值，人格利益被视为人的最高利益，人格之尊重为现代人格运动的目标和基本观念”，因而，“二战以后民法发展的一个重要方面，即是强化对人格权的保护”。②本案判决虽囿于现行法律规定，而对原告的权益以“人格尊严”这样一个上位概念所界定，但其实指却是原告基于其性纯洁的圆满状态和不受侵犯所享有的权益。③就这一意义而言，本案判决所体现出的对公民人格权外延的拓展，无疑顺应了民法发展的潮流，在我国的司法实务中亦极具开拓性。但本案中被告C校所扮演的角色其实同样颇值关注，显然，法院 回避了C校对在校学生的法定保护义务，并将被告B的行为认定为个人行为，进而判决驳回了原告A要求C校承担责任的主张。在笔者看来，正是这一判断的错误，导致了本案诸多遗憾之处。
一、学校应当承担侵权责任的两种思考进路
为了解决具体案件，我们首先必须获得作为裁判大前提的既定法规范。本案中原告针对被告C校的主张可以概括为“C校应当承担侵权责任”，④故而我们“找法”的活动应当限定在侵权法领域。由于侵权行为法的归责原则即是具体侵权行为规范的统帅和灵魂，又是侵权行为法规范适用的一般准则，因而对这一问题的判断首先应当从侵权行为法归责原则适用问题着手。显然，本案应当排除出公平责任原则和无过错责任原则的适用⑤，而只能依照过错责任原则（包含过错推定原则）归责。而关于过错责任归责的一般规定，可见于《民法通则》第106条第2款：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应当承担民事责任。”本案中损害结果的发生系由教师B所直接实施的行为导致，因而C校在两种情形下可能构成民法学意义上的过错：1、教师B的行为依法归属于C校，故可认为C校以作为的方式侵权；2、C校违反其法定的作为义务而构成不作为方式的侵权。由此，我们对于本案的思考遂得以从以下两条进路出发：
1、教师B的行为系执行职务行为
C校作为事业单位法人，其所属工作人员执行职务中致人损害所导致的责任，可定义为法人工作人员致害责任。⑥通常认为，该种责任的构成要件有如下4个：（1）法人的工作人员须有执行职务行为，且该行为违反法律或悖与公序良俗；（2）法人的工作人员的行为造成了客观的损害后果发生；（3）法人的工作人员的行为须与损害事实有侵权法上的因果关系；（4）法人及其工作人员主观上须有过错。应当注意的是，其中法人的主观过错要件系指法人本身的过错，而非其工作人员有过错即已足，且法人的过错通常说应以过错推定原则归责。即损害事实发生便可依此推定法人主观上具有过错，法人亦可举证证明自己无过错而免责。
于本案而言，B教师作为C校所聘任的教师，其所实施的对A的猥亵行为明显违反法律规定，且有悖于公共秩序和公共道德，该行为直接导致了原告A的人格权受到侵害的后果发生，并且，教师B的行为是以行使其班主任老师的职权名义实施的，那么，教师B的行为是否系执行职务行为呢？
当然，就本案的分析可知，C校对于B教师的行为并无积极的指示，而B教师实施猥亵行为显然是出于其满足个人私欲的动机。但是，B教师实施其猥亵行为，利用了其作为班主任老师这一职务所提供的便利和机会，且自始至终均是以执行职务的名义实施。于是，就B教师的这一借用职务机会的行为是否应归为侵权法上的“执行职务行为”而言，其关键即系于该行为是否与B教师的职务具有内在关联，笔者认为，对此可从以下三个方面分述之：（1）B教师所实施的行为发生对学生在校期间，其地点在B教师在学校的住房内。应当认识到，上述时间、地点均属教师职权延伸的时间、空间范围。且该猥亵行为是B教师在对A进行所谓“教育”的过程中实施的。显然，B教师充分利用了其执行职务所形成的便利机会，并且该种机会的利用对于猥亵行为的顺利实施至关重要。（2）A作为未成年人，其班主任老师有义务对A的身心健康施以必要的督促，引导和管理教育。就这一意义而言，A作为学生，其个人私事乃至一定的行为自由均在某种程度上从属于教师职权的支配。学生在通常情形下对其老师均具有信任意识和心理上的依赖感，并且此种信任意识和心理上的依赖感亦是基于教师教育管理学生的需要而产生并在其中不断被强化。此外，学生往往不敢违背老师的指旨，担心会因此遭致不利后果。我们可以看到，这种对老师的畏惧、服从意识在本案中体现得至为明显⑦。不能想象，如果一个陌生人对A实施此种猥亵行为，A会表现得如此驯从和软弱。因此可以说，B教师所实施的猥亵行为与其教师职权具有极为紧密的关联。（3）反对将B教师的猥亵行为认定为执行职务行为者，一个重要的理由即在于：B的行为超越职责，且该点为A所明知。当然，仅就B的主观认识或者就一般人的通常观念而言，教师是无权对女学生实施身体检查的。但由此即推广到A亦明知，则未免有些武断。我们认为一个医生对异性病人实施检查是正当的，但一名教师对异性学生实施身体检查为何不那么正当呢？这中间的实质性差别恐怕成年人亦难以清楚地阐明。那么依学生A的生活经验自然更加难以区别⑧。在B实施猥亵行为时，A感到了屈辱，感到自己的权益被侵害。但这种侵害是否有正当理由，在A却未必知晓。可以说，正是在这样的心理状态下，综合前述两点原因，A才表现出一定程度的顺从，这也使得B的行为得以顺利实施。
因此，笔者认为，B教师的行为系借用了其职务提供的机会，且与其职务具有内在的关联。因而应认定为执行 职务的行为。当然，如前文所述，即便是执行职务行为，也并不必然导致C校承担侵权责任的法律后果。这其中还应当有一个重要的要件，就是C校在选任、管理、监督工作人员上须得具有过错。C校如能证明其无过错即得免责。
二、C校违反了其对学生的法定保护义务
这样一个论断必然有一个预设的前提即：C校对学生具有法定的保护义务。关于学校与未成年学生之间的法律关系，可谓众说纷纭。有“教育合同关系”说，有“准行政关系说”，也有持“监护责任转移”说的。在这一片法律的空白地带择取任何一种学说并据以裁判，在现行司法观念下均显得可疑。但应当说，学校对未成年学生应负保护义务却已得到立法的明确承认。我国《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法实法细则》等法律中、法规中均有所规范，⑨作为民法司法解释，最高人民法院亦在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》中规定：“在幼儿园、学校生活学习的无民事行为能力人……受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿”。⑩由此可见，C校对与在校学生人身安全有法定的保护义务，怠于履行该法定义务即应当承担相应的民事责任。
法人是不同于自然人的社会组织，其意志的形成和表达、行为的履行均赖于相应的工作人员。我们通常认为，学校对未成年在校学生的照料、保护是通过其所属工作人员即教师的行为而履行的，这其中学生的班主任老师无疑承担着最为重要的责任，在本案中即为教师B。本案中我们可以看到，教师B直接地实施了猥亵学生A的行为，当然就谈不上其会同时以班主任老师的身份尽到对学生的保护义务。事实上，在A面临权益遭受侵犯的危难时刻，她脱离了监护人的保护范围，却因为C校的不作为而陷入了孤立无助的境地。可见，从怠于履行作为义务的进路而言，C校具有明显的过错，并且这种过错与损害结果间具有直接的因果关系。
需要补充说明的是，正如前文所述，要求一名14周岁的女学生对“老师有没有权力检查我的身体”这一问题有明晰的认识，这至少在目前还显得苛刻。⑾可以说，学生A在这一领域内的认识能力类同于无民事行为能力人。这一点，亦足以为前述最高法院司法解释在本案的运用提供充分的论据。
三、对C校过错的分析及利益衡量
由上文可知，C校怠于履行其法定保护义务的过错几乎是显而易见的，故而本文亦不再赘述。但回到前述第一条进路，C校在其对B教师的选任、监督、管理上是否存有过错，则不免令人踌躇。诉讼过程中C校亦提交了其1999年以来的部分文件、会议记录，意图证明其多次在下属教师中开展了师德教育。这似乎足以构筑起C校得以免责的堤坝。但在笔者看来，这并不能证明C校已尽职尽责地履行了其义务。从事前防范的角度看，预防机制的构建不能仅着眼于对被监督对象思想道德素质的提高，一些具体制度的规制比之单纯地依赖工作人员的内心约束更为有效，也更为必要。笔者注意到，针对近几年来教育部门中多次发生的教师猥亵、奸淫女学生事件，C校亦制订了如下纪律：男教师找女学生谈话要有第三者在场并不得关门，否则将给予行政纪律处分；教师不得在自己的住房内找学生单独谈话。但上述制度在C校却流于形式，成为徒具字面意义的规定。本案中，教师B极其自然地把A叫到自己的住房内，在无第三者在场的情形下对A单独地进行所谓“教育”，整个谈话过程中却并没有人就B教师这种违反纪律的行为提出异议，甚至A、B亦觉得并无不妥。因而，我们姑且不论C校在选任教师上的过错，单从制度约束的意义上看，C校亦可被认为存有无法推卸的过错。
所谓过错，是指行为人未尽自己应尽和能尽的注意而违反义务，因而为法律所不容认的行为意志状态。它有两个基本的要求即：符合过错责任原则的基本精神且具有实践中的可操作性。⑿行文至此，笔者意识到，自己对本案例的思考其实是一开始就设立了一个判断并以之为前提，继而通过在这一前提下的找法活动为C校设定了“C校应当制订和严格执行一些具体的制度来防止类似事件发生”这样一个谨慎义务。当然这种找法行动符合侵权行为法遏制和补偿的功能性追求。但是否存有偏见呢？也许对C校上述义务的理解是对其过于苛严的要求？
对裁判结果的检讨于是不可避免地涉及到了利益的衡量，因为“法是为解决社会现象中发生的讼争而作出的基准，成为其对象的讼争无论何种意义上都是利益的对立和冲突。”⒀本案中C校较之学生A无疑居于强势地位，但这种强势地位并不必然能推导出C校就应负上过多的谨慎义务。但是我们应当看到，C校基于其强势地位，可以采取更多的手段，更有效地措施来积极预防类似不该发生的事件的发生。正如王卫国先生所言：“从侵权行为法的未来发展来看，刺激预防是法律控制的一个重要目标”。C校在预防能力和预防机会上的优势地位是显而易见的。它作出并执行“男教师找女学生谈话时需有第三者在场”之类的规定，并无负面影响，却能有效地减少类似事件的发生。况且，C校还能够通过将上述规定在学生中的宣传、教育，来赋予A这样的学生自我保护意识和抵制侵权行为的能力——故而在笔者看来，对C校设定谨慎的注意和保护的义务不但是可行的，更有其必要性。
当然，从个案的意义上看，审判机关的判决实现了侵权行为法对A的补偿功能，就此点而言，似乎并不能说是有违公正。但法治其实也是“规则之治”。某种程度上，司法其实不仅在于解决纠纷，更通过其裁判确立或强调成为诸多规则。笔者遗憾地看到，该案判决实际上免除了C校在管理、预防上的应尽义务。这样一条规则的确立或许将使得教育部门在对学生的保护、在对教师的管理上采取更为冷漠的态度。这殊为遗憾。在本案审理过程中，我国江西省某校发生了一起惊天爆炸，死伤学生数十人。而在本文写作的过程中，南京市某幼儿园也燃起了汹汹火焰，十三条幼小的生命因此离开人间。作为一名法律职业者，我们必会对无辜者和他们的母亲、亲人寄予深切的同情。但在同情之外，法律似乎还应当作得更多。
（作者单位：邵东县人民法院）


注①：该校2000年上半年曾有一名女生刘X被发现未婚先孕，事件在当地引起较大风波并对C校声誉产生负面影响。
注②：梁慧星《民法总论》法律出版社出版，第106页。
注③：杨立新将这种利益定义为“贞操权”。见《侵权法论》（下） 杨立新著，吉林人民出版社，第787—792页。
注④：由于本案原告所主张的是精神性损害赔偿请求权，故而可以排除违约责任折适用。
注⑤：公平责任原则应当适用于当事人对损害的发生均无过错的情形，无过错责任原则依照《民法通则》第106条第3款之规定，应当限定于法律有明文规定的情形。
注⑥：关于法人工作人员致害责任的概念、构成要件、归责原则，可参考《侵权行为法》 王利明、杨立新，法律出版社 第253—258页，《侵权法论》杨立新 吉林人民出版社 第390—401页，《民法学》彭万林 中国政法大学出版社 第658—659页。
注⑦：上述现象是否应当在本文中笔者不予置评，但作为一种普遍的存在自应得到我们法律人的瞩目。
注⑧：我们可以看到在B提出检查的要求后，A首先是本能地产生抵拒情绪，然而，在B的“教育”下，及至后来“微微撩开上衣”。
注⑨：见《教育法》第二十九条、第四十九条、第八十一条、《义务教育法实施细则》第二十二条、《未成年人保护法》第十六、十七条。
注⑩：见该解释第160条，值得注意的是，该条款中的“无民事行为能力人”应当扩张的解释为“无民事行为能力人和限制民事行为能力人”。
注⑾：或许通过一定努力，这样一种状况会在未来得到改善，但这种努力应当由谁作出呢？
注⑿：参见《过错责任原则——第三次勃兴》王卫国著，中国法制出版社2001年出版 第250—253页。
注⒀：参见《民法解释学》修订版 梁慧星著 中国政法大学出版社2000年出版 第309页。