加快农村土地承包经营权流转的法律思考——以福建省漳州市为例

洪碧华 方赐德　黄志坚


　　解决三农问题，保障农民利益，必须保障农民对土地的权利。土地承包经营权是农民在土地权利上的主要表现形式，如何完善土地承包经营权的流转制度，是当前深化农村土地制度改革的重要内容，是强化土地承包经营权的物权化、保障农民利益的重要体现。漳州农村土地承包经营权流转率高达15.82%，是沿海地区土地流转率较高的地方，一些村镇创新了流转方式，形成可供借鉴的模式。但是随着流转的承包农户增多，流转形式多样化，流转主体的多元化，流转利益关系的复杂化，土地流转中暴露出一些有等待解决的问题，迫切需要探索建立符合漳州实际和市场经济规律要求的土地承包经营权的流转制度，以确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。如何依法正确引导农村土地经营权的流转，优化土地资源配置，已成为当前农村工作一项重大课题。为此，我们走访调查了漳州市一些重点县(市、区)及村镇，就土地经营权流转的情况进行深入调查研究，分析土地流转中存在的主要问题，探索完善体制的具体对策。首先要界定土地产权。即虚化土地所有权，强化经营权，使土地承包经营权物权化；其次是在产权界定清晰的基础上，加快培育土地流转市场；第三是创新土地流转机制；第四是发挥政府的的作用，加大农业设施的投入，规划和引导土地流转的科学化，重点扶持和鼓励适合当地的流转形式。
一、农村土地承包经营权流转的客观必然性
　　从国内外的工业化、城市化和农业现代化的过程看，农村土地的流转是现代化进程中的必然趋势。从我们调研的情况看，漳州农村土地流转的客观必然主要体现在：
（一）土地流转是工业化和城市化发展的必然
　　随着我国工业化和城市化进程的加快，第二、三产业的迅速发展，为社会创造了大量就业机会，急需大量劳动力，为农村劳动力转移到二、三产业创造了条件。外出打工成为农民增收的重要途径，据统计显示，2008年漳州农民人均纯6506纯元，其中工资性收入2606元，非农收入1031元，两项合计占农民收入的56%。由于农业的比较效益低，农村劳动力流向效益高的二、三产业不断增加，由此造成农村中大批青壮年劳动力外出打工，留守农村的劳动力是妇女、老人，甚至是儿童，只能维持农业一般性的生产，从事传统的种植业生产，这必然导致农业经营效益日趋下降，农业生产的积极性受到打击，以至一些村镇出现了“有田无人种”、“门口趴着一只狗，家中剩下老两口”的现象。这种现象为土地的流转提供了可能；由于规模化的流转为农户带来更多收入，必然有效地推动流转。据我们调查显示：外出打工已成为土地转让、转包、出租的主要原因之一。
（二）土地流转是现代农业产业发展的必然
　　所谓现代农业，实质是以现代科学技术及其应用水平、现代工业技术及其装备水平、现代管理技术及其管理水平、现代农产品加工技术及其加工水平、现代农产品流通技术及其营销水平为基础、产供销相结合、贸工农一体化、高效率和高效益相统一的新型农业，其中机械化和集约化是现代农业的基本特征。
　　现代农业的机械化和集约化是以土地的集中规模经营为前提的，而小规模经营对于现代农业则是一种障碍。建立在小规模经营基础上的农业，其技术进步的速度是非常缓慢，难以适应现代农业发展的要求。此外，分散经营的小生产与大市场的矛盾日趋加剧，成为农业增产农民增收的障碍，要破解这一难题，只有通过提高生产的集约化程度，引导农村中的专业大户，培育壮大农民专业组织，发展现代农业，实施产业化经营，从而实现从传统农业向现代农业转变。这从客观上迫切需要推动土地经营权的流转。
（三）土地流转是解决“三农” 问题的必然
　　土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源，也是农村经济发展的最基本的条件，是决定“三农”问题的基础性因素。“三农”问题的关键在于促进农民增收，目前农民增收的途径主要是：一是依靠发展生产实现规模经营，提高效益、增加收入；二是依靠农民从事非农生产和就业，创造兼业收入和工资性收入；三是通过土地增值带来的收入。这三种增收的途径都有赖于土地的流转，居于目前的状况，通过土地经营权的流转，把劳动力从有限的耕地上解放出来从事非农生产，带来工资性收入，从而增加农民收入。土地流转不仅带来农业生产的规模效益，也为当地的农业生产带来先进的技术和管理，为农村经济的发展起到带头促进的作用。通过流转，农民按照市场价格让出经营权，真实体现土地资源的价格，从而实现土地增值带来的实际效果，并得到实实在此的效益。这也是一些地方政府采取比较积极的态度，支持和鼓励土地流转的原因。
二、漳州市土地流转的过程、现状和模式
（一）漳州市土地流转的过程
1、自发流转阶段（1982—1998年）。上世纪八十年代初，漳州农村基层冲破重重阻力，实行家庭承包为主的责任制。至1982年，除漳州城区的前锋村实行大队核算，2万多个生产队都实行包干到户的生产责任制。随后，又开展稳定山林权、划定自留山、和落实自留滩、责任滩政策。当时，很多群众不愿流转、不敢流转。随着时间的推移，农村相继出现了个别的、隐蔽的、暂时性和自发性的土地流转，主要存在劳动力缺失的家庭，个别举家外出的家庭。这期间缺少政策导向和条件，刚开始流转显得少量零散。而随着农产品加工业的兴起和部分农民进城打工，土地流转慢慢浮出水面。而基层为了解决农业税和“三提五统”难征收的问题，当时出现的“双田制”也可说是土地流转的特例。据1997年底的调查，当时的“责任田”达35.74万亩，占应延包耕地面积248.55的14.4%。这些“责任田”，按劳力、人口承包的占72%，以招标或协议承包的占28%。换名话说，有10万亩的“责任田”是以招标或协议方式实现了“隐性”流转。
2、探索引导阶段（1998—2003年）。在第一轮承包到期后，我市在1999年底基本完成土地延包工作，1.81万个村民小组、197.96万亩耕地完成延包发证，分别占应发证数的95.11%和95.51%。这大大增强了农民的土地稳定感，土地流转有了制度性的基础更加。随着非农产业、农业专业化和产业化经营的快速发展，土地流转的条件日趋成熟。针对这种情况，为了适应农业、农村生产力发展的需要，适时适度发展农业规模经营，在调查研究的基础上，1999年，原漳州农经委出台了《农村集体耕地使用权流转规则》和《漳州市农村集体耕地使用权转包合同》（示范格式），积极指导土地流转，并强调土地流转要按“依法、自愿、有偿”的原则，要经原发包方同意。2000年，经市委主要领导同意，市委办以漳委办[2000]8号转发了农经委的《农村集体耕地使用权流转规则》，要求通过试点，认真总结经验，积极稳妥地加以引导。截止2000年底，我们就观察点的后坂、南书、梅西、仙岭、彭林5个村作了了解，这5个村的耕地使用权流转面积1115亩，占总面积的16.49%。从时间上看，季节性的480亩，占流转面积43%；一年以上的635亩，占流转面积57%。从流转方式上看，转包的554亩, 占50%；公司（企业）统包的160亩，占14%；公司统一经营、原承包户原地原种的401亩, 占36%。由于观察点分别代表平原、沿海、山区农村，由此也可大略印证全市的流转情况。
3、机制创新阶段（2003年至今）。群众的法律意识逐渐增强，一些地方开始用协议或合同来规范流转关系，维护农民的利益，但总体来讲还是公司和大户居主导，一家一户的农民仍处弱势地位，也难以分享到土地增值而实现的超额利润。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农民专业合作社法》等及有关法法规的出台，为培育土地流转主体，规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，营造良好的法律环境。一些大的食品加工企业如东方食品公司等，积极引导农村能人建立相关的专业合作社，建设示范基地，实现品种、技术、质量、价格等方面的统一，建立更加紧密的协作关系进行流转的制度创新。一些有实力的农民专业合作社，也发挥自己市场优势，通过异地扩张，实现土地的大规模流转，如龙海农鑫的经营规模达到5000多亩。近年来，国家加大对“三农”工作的支持力度，社会化服务迅速兴起，非农产业发展也较快，土地流转的外部环境趋好，条件更加成熟。
(二)漳州市农村土地承包经营权的现状
目前全市土地流转面积为35.7万亩，占农户承包耕地总面积的15.8%，详见统计表。
漳州市农村土地流转情况表
县（市、区） 耕地面积
（万亩） 流转耕地面积（万亩） 流转率（%）
芗城区 6.46 0．83 12.8
龙文区 4.07 0．14 2.67
龙海市 25.86 11.46 44.32
漳浦县 41.44 5．72 13.8
云霄县 16.03 2.05 12.8
诏安县 32.4 5.35 16.5
东山县 5.8 0．61 10.6
南靖县 33 0．56 1．68
平和县 31.2 3.80 12．18
华安县 14.27 2.50 17.5
长泰县 15．1 2．69 17．8
全市合计 225.63 35．7 15．82
调查中发现，全市土地流转呈现出以下几个特点：一是流转进展不平衡。沿海地区二、三产业比较发达，农民外出务工、经商较多农村土地流转快；交通便利，农业基础设施较完善的地方农村土地流转快。如龙海市的农村土地流转最为活跃，流转率达到44.32%。二是土地流转形式多种多样。有转包、转让、互换、出租、入股等，流转方式以转包和出租为主，约占总流转面积的70%。三是流转期限有长有短。流转期限的长短与流转土地的用途、作物的生产周期有密切关系。用于种植蔬菜的，流转期限大都较短，一般只有一年，如龙海市东园现代农业示范园区；用于种植花卉、水果、茶叶的，流转期限大都较长，如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
（三）漳州市土地流转的主要模式
1、农户与农户流转型。这种模式以民间的口头约定为主，流转的对象一般是本地的种田能手和亲人，多依赖于彼此间的信任或是亲属关系，对流转的费用和期限没有具体的合同规定和约束，遇到国家开发利用土地，青苗补偿归经营者，土地安置费归承包方。这一类型在龙海比例占到3/4。在芗城区，这类流转的面积有4353亩，约占农村土地流转面积的52.61%。在农户与农户流转型里, 其中的农户与大户的流转值得提倡。种植大户、营销大户对市场敏感，承受风险能力较强，在经营管理上有一套，与小户之间比较亲近，他们是连片规模经营的主要力量。如诏安县，20多个种植专业大户通过流转经营土地3000多亩，户均达到150亩。
2、农户与公司流转型。这种模式主要是农产品和食品加工企业，出于质量和安全的需要，通过与农户的土地流转，以此建立生产基地。主要有三种方式：一是农户与公司直接流转。如东山县的丹东农业开发有限公司，以每亩年租金250-305元不等的价格，在澳角村和陈城村租用400多亩土地发展大葱、萝卜等订单蔬菜的种植。公司投资了200多万元对土地进行统一平整，建设节水排灌设施，改善了耕作条件，提高了土地经济效益。同时，也吸纳了周边地区的农民近100人到此打工。二是农户通过大户（或经纪方）与公司的间接流转。如上海亚太国际蔬菜有限公司通过龙海东园镇农业科所向该镇港边、东宝村的770户农民承包1200多亩土地种植结球生菜，生产出的低农残无公害蔬菜符合出口标准，销路很好。在龙海市，龙头企业的紫山集团、绿宝集团、同发食品、东海冷冻食品、振发食品、亚细亚食品、格林食品、绿兴果蔬等企业通过流通大户直接建立农业生产基地。三是农户与台商企业的流转。台资农业企业通过租赁农户的承包地，发展水果、茶叶、花卉等高优和休闲农业。台湾天仁集团总裁、世界茶王李瑞河先生的天福集团在漳浦县盘陀镇流转土地300多亩建设茶叶种植示范基地，又在赤土乡建设了占地数百亩的观光茶园，开展集中连片生产和规模化经营，有效地带动了周边地区茶产业的发展。台商黄文广先生投资500万美元建设的南靖南坑咖啡种植观光园，向农户流转400余亩的土地，引进在台湾已驯化种植生产成熟的咖啡品种，同时配套建设咖啡观光休闲中心、咖啡加工厂等项目。
3、农户与合作组织流转型。农户与合作组织流转型，主要有以下两种方式：一是农户与合作社。龙海市农鑫果蔬专业合作社实行产、供、销一条龙的模式，目前拥有股东社员156户，带动农民1100多户。该合作社相继在龙海、漳浦、诏安甚至远到海南流转承包土地6000多亩，种植马铃薯、土豆。该合作社创办人黄小明还被农业部授“全国粮食生产大户十大标兵”光荣称号。诏安县“太生蔬菜专业合作社”陆续向周边农户承租土地，不断扩大种植规范，现种植面积已达1000亩。如东厦镇村民方武辉，组织69个农户，每个农户以10亩土地入股，建立兴农农业专业合作社，规模经营土地近700亩，实行企业化管理，大大提高经营效益。二是农户与协会。如长泰县岩溪镇?后村通过创办蔬菜协会，帮助种植户与农户间的土地流转，全村从2001年流转面积200多亩发展到目前900多亩。
4、农户与农贸市场流转型。如龙文区龙门蔬菜批发市场，其蔬菜年销售量56万吨，销售额3.4亿元，市场辐射全国10多个省市，为了保障蔬菜的季节性需要，它急需建立自已的生产供货基地。而汐浦村有一块土地约360亩，濒临九龙江北溪，地势低洼，常年内涝，使用权零星分散在150多户农户手中。村民只能种植甘蔗，产量产值都不尽人意。要改变这块土地的现状，必须对土地进行整合、平整，完善农田基础设施。据初步测算，需要投入100多万元。分散的农户根本就无力完成如此繁杂的工作量。这块土地就象鸡肋一样一直困扰着汐浦村民。在这种情况下，龙门蔬菜批发市场的经营户经与汐浦村村委会协商，最终龙门蔬菜批发市场以每亩年租500元的价格租用汐浦村该地块360亩，租期30年涉及150多户农户，同时投入100多万元对该片土地进行平整，完善机耕道、排灌等农田基础设施，进行蔬菜规模化种植。
（四）我市农村土地流转存在的主要问题
1．农民对土地流转顾虑较多，影响土地流转。农村土地流转组织形式还是以自发流转为主。流转缓慢，既有转出方面的原因，又有转入方面的原因。转出户积极性不高，担心土地流转后丧失土地经营权，缺少就业门路。认为务工经商虽然收入高，但有风险，明知种田效益低，但觉得饭碗有保障。有的虽然外出务工但仍不放弃土地，担心失业后没地，生活没着落。尽管外出打工，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。加上农民的恋土深情、小农经济等意识较严重，还有极少数的农民甚至还存在金不调银不换的思想，宁愿粗放经营，也不愿将土地流转出去。近年来，国家不仅取消了农业税，而且还实行了惠农政策，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜。转入者需要连片规模经营，而人多地少，涉及农户多，工作量大，协调难度大。
2．农业产业风险大，开发业主难引进。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收入低风险大，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。有些地方缺少农业经营大户，难以推进适度规模经营，影响了土地流转。有些地方因为没有农业企业，缺乏租入土地和吸纳农村富裕劳动力的能力，因此有些农户虽然想把承包田转出，但找不到合适对象。
农业基础设施较薄弱，土地零星分散，把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发，没有较高的利益吸引或新的政策规定，一些业主不愿承担昂贵的土地开发费用，导致土地集中开发较难，影响了土地流转和规模经营。
3．流转机制不完善，服务管理难跟上。不能建立起较为完善的土地流转市场，在农用地流转价格上还没有形成能反映市场规律的基本价格，区域、宗地之间差价悬殊，违反市场经济规律制约了流转，绝大多数土地流转价格低于常规种植亩收益这一标准。基层重视程度不够，服务管理难跟上。有些乡村缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理，特别是乡镇机构改革后，一些乡镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作，对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，无人受理，从而留下许多弊病和隐患，有的已成为农村不稳定的因素。
4．操作不规范，出现纠纷难解决。这种情况主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同内容不完整，条款、标的不明确，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。三是有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方出现纠纷难以解决。
5．农村社会保障跟不上，影响流转。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民除外出务工取得一部分收入外，主要还是依靠土地收入解决口粮、看病、上学等问题，特别是年龄较大的农民，对土地的依赖程度更高，对于流转土地存在后顾之忧。
福建省漳州市人民政府


漳州市人民政府关于印发《漳州市人民政府工作规则》的通知

漳政综〔2008〕166号

各县（市、区）人民政府，漳州开发区、常山华侨经济开发区管委会，市直各单位：
　　根据国务院印发《国务院工作规则》（国发〔2008〕14号）和省政府印发《福建省人民政府工作规则》（闽政〔2008〕12号）的精神，市政府对《漳州市人民政府工作规则》作了修订，并经漳州市人民政府2008年第15次常务会议通过，现予印发，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　漳州市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年九月二十八日



漳州市人民政府工作规则

第一章　总 则

　　第一条 为认真履行市人民政府法定职责，规范市人民政府及其组成人员、工作人员的工作程序和职务行为，加强市人民政府机关自身建设，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《福建省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本规则。
　　第二条 市人民政府是市人民代表大会的执行机关，是省人民政府领导下的国家行政机关，服从国务院。在中共漳州市委的领导下，对市人民代表大会及其常务委员会和省人民政府负责并报告工作。
　　第三条 市人民政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，执行党的路线、方针、政策和省委、省政府的部署，执行市委的决议、决定，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
　　第四条 市人民政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
　　市人民政府工作的要求是，落实“好字当头谋发展、改革创新谋发展、以人为本谋发展、统筹协调谋发展”的实践主题，“重在持续、重在提升、重在运作、重在实效”的实践要领，“关键在‘活’、关键在‘和’、关键在‘实’、关键在‘人’”的实践要求，“解放思想求先行、以人为本求先行、好字当头求先行、持续运作求先行”的实践方向，按照省委提出把海峡西岸建设成为科学发展的先行区、两岸人民交流合作的先行区的目标要求，围绕“海西建设、漳州先行”的发展主线，深入实施“依港立市、工业强市、开放活市、科教兴市”的发展战略，推动我市各项事业全面发展。

第二章　组成人员职责

　　第五条 市人民政府组成人员要履行宪法和法律、法规赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。
　　第六条 市人民政府实行市长负责制，市长领导市人民政府的工作。副市长协助市长工作。
　　市长外出期间，可委托负责常务工作的副市长主持市人民政府工作。
　　第七条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长的委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市人民政府进行外事活动。对于重要情况，要及时向市长报告；对于政策性问题，要认真调查研究，向市长提出解决问题的建议；涉及其他副市长的分管工作，要同有关副市长商量决定。秘书长在市长领导下，负责处理市人民政府的日常工作，协助市长、副市长分管有关方面的工作。
　　第八条 市人民政府组成部门的各委办主任、各局局长负责本部门的工作。
　　市人民政府各部门在市人民政府的统一领导下开展工作，依照法律、行政法规的规定受省人民政府主管部门的业务指导或领导。要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一、畅通，切实贯彻落实市人民政府各项工作部署。
　　市审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章　全面履行政府职能

　　第九条 市人民政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
　　第十条 贯彻国家宏观调控政策措施，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，促进经济社会又好又快发展。
　　第十一条 加强市场监管，创造公开、公平、公正和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
　　第十二条 加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共突发事件的能力。
　　第十三条 强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。

第四章　实行科学民主决策

　　第十四条 市人民政府及各部门要健全决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的科学决策机制。
　　第十五条 全市国民经济和社会发展规划、计划、财政预决算、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、重大项目建设、大额资金使用等重大决策在提交市委决策、提请市人民代表大会及其常务委员会审议或市人民政府作出决定前，须经市人民政府全体会议、常务会议或市长办公会议充分讨论。
　　第十六条 市人民政府各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策或建议，必须经过深入调查研究，以法律、法规、规章和基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及县（市、区）的，应事先征求意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，应按照有关规定，通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
　　第十七条 市人民政府在做出重大决策前，及时向市委报告。对依法应由市人民代表大会及常务委员会讨论决定的事项，要及时向市人民代表大会及其常务委员会报告，主动提请讨论决定。就全局性的工作和政协委员普遍关心的重要问题主动与市政协协商。根据需要可以通过召开座谈会、听证会、论证会等形式，直接听取民主党派、社会团体，人大代表、政协委员、专家学者和基层群众等方面的意见和建议。
　　第十八条 市人民政府及各部门要建立健全信息反馈机制和决策后评估机制。各部门必须坚决贯彻落实市人民政府的决定，及时跟踪和反馈执行情况。市人民政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通。

第五章　坚持依法行政

　　第十九条 市人民政府及各部门要认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和福建省、漳州市人民政府的《实施意见》，严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。要切实加强对依法行政工作的领导，将推进依法行政工作纳入年度工作安排，有计划、有重点地推行，并加强推进依法行政工作的监督检查。
　　第二十条 市人民政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使和规范行政权力，强化责任，不断提高依法行政的能力和水平。
　　第二十一条 市人民政府及各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、规章、决定、命令以及国家的方针政策，并征求相关部门的意见；涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市人民政府制定规范性文件或由有关部门联合制定规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及涉外、涉港澳台重要事项，必须事先请示市人民政府；部门联合制定的重要规范性文件发布前须经市人民政府批准。
　　提请市人民政府讨论、审议的规范性文件草案，由市人民政府法制办公室进行合法性审查。
　　市人民政府各部门的规范性文件要依法及时报市人民政府备案，由市人民政府法制办公室审查并定期向市人民政府报告。
　　第二十二条 深化行政执法体制改革，科学配置执法机关的职责和权限。推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作。严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。

第六章 推进政务公开

　　第二十三条 市人民政府及各部门要认真施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
　　第二十四条 市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议讨论决定的事项，市人民政府及各部门制定的政策，除需要保密外，应及时公布。
　　第二十五条 要健全政府新闻发布会制度，加强政务网站建设。凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项，以及市人民政府规定需要公开的其它事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。

第七章　健全监督制度

　　第二十六条 市人民政府要自觉接受市人大及其常委会和省人民政府的监督，接受质询、报备规范性文件，认真负责地报告工作；定期向市政协通报工作，接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
　　市人民政府及各部门要加强同市人大代表和市政协委员的联系，认真办理议案、建议和提案，定期向市人民代表大会常务委员会报告和向市政协通报办理情况。
　　第二十七条 市人民政府各部门要依照有关法律、法规、规章的规定，自觉接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督。对发现的问题，要认真查处和整改，并向市人民政府报告。
　　第二十八条 市人民政府及各部门要切实加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度，严格执行行政复议法和规范性文件备案制度，及时发现并纠正违法或不当的规范性文件和具体行政行为，并主动征询和认真听取下级行政机关的意见和建议。
　　第二十九条 市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通。市人民政府及各部门领导要定期接访并亲自阅批重要的群众来信。
　　第三十条 市人民政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体和各方面反映的问题，有关部门要积极主动地查处和整改，重大问题的整改情况要向社会公布，并向市人民政府报告。
　　第三十一条 市人民政府及各部门要加强效能建设，推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。

第八章 加强廉政建设

　　第三十二条　市人民政府及各部门要从严执政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，不能按期办结的要主动说明原因；对不符合规定的事项要坚持原则不得办理并做好解释工作；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违纪、违法行为，要严肃查处。
　　第三十三条　市人民政府和各部门领导要增强党性观念，廉洁从政，严格遵守国家和省、市有关廉政建设的规定，坚持公正廉洁，克己奉公，执政为民。不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
　　第三十四条 市人民政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级单位的送礼和宴请。要艰苦奋斗，勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。

第九章　工作部署与落实

　　第三十五条 市人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排，并根据形势和任务的变化及时做出调整。
　　第三十六条 对国家、省及市委的决策部署和批办的重要工作，市人民政府工作报告、常务会议、市长办公会议确定的重点工作，要建立工作落实责任制度，明确责任领导、责任部门和具体责任人。
　　第三十七条 要加强督办检查工作，注重督查调研、民情调查、明查暗访工作，建立工作落实情况报告和通报制度。市人民政府办公室对工作落实情况进行督促检查，及时报告市人民政府有关领导，并在年中和年末予以通报。
　　第三十八条 市人民政府及各部门要坚持各负其责、分级协调的原则，加强工作的协调。各部门所协调事项均由部门负责人先行协调，协调达不成一致意见时，由负责本系统工作的副秘书长（副主任）或副市长协调。对跨部门或职能交叉等涉及两位以上分管副市长的工作，协调不能达成一致意见时，由常务副市长协调，必要时，提交市人民政府常务会议或市长办公会议研究解决。

第十章　会议制度

　　第三十九条 市人民政府实行市人民政府全体会议和市人民政府常务会议制度；根据需要召开市长办公会议和市人民政府专题会议。
　　第四十条 市人民政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市人民政府组成部门的局长（主任）组成，由市长召集和主持。
　　市人民政府全体会议的主要任务是：
　　（一）贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府的部署以及市委的决议、决定、重要指示；
　　（二）总结和部署市人民政府工作；
　　（三）讨论决定市人民政府工作中的重大事项；
　　（四）提出全市改革开放、经济发展和社会稳定的实施意见。
　　市人民政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。
　　第四十一条 市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持。
　　市人民政府常务会议的主要任务是：
　　（一）讨论决定市人民政府贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府重要文件、重要会议精神和国家法律法规，以及市委、市人民代表大会及其常务委员会决议、决定的措施和意见。
　　（二）通报、分析全市经济和社会发展形势，研究对策措施；
　　（三）讨论决定市人民政府工作中的重要事项；
　　（四）讨论决定市人民政府下发的规范性文件；
　　（五）讨论决定市人民政府各部门和县（市、区）人民政府请示市人民政府的重要事项；
　　（六）讨论决定呈报上级政府或市委的重要事项和提请市人大审议的重要事项；
　　（七）讨论需要提交市人民政府全体会议研究和其他需要市人民政府常务会议决定的重要事项。
　　市人民政府常务会议一般每月召开两次，如有需要可临时召开，根据需要可安排有关部门、单位负责人、县（市、区）长列席会议。
　　第四十二条 市长办公会议由市长召集和主持，其他相关的市人民政府领导和有关部门负责人参加。
　　市长办公会议的主要任务是：通报工作情况，研究处理市人民政府重要工作。
　　第四十三条 市长、副市长按工作分工或受市长委托召开市人民政府专题会议，研究、协调和处理人民政府工作中的专门问题。需要时，可委托秘书长、副秘书长或办公室主任、副主任召开专题会议。
　　第四十四条 提请市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论的议题，由分管副市长协调或审核后提出，报市长确定。市长因其他事务不能出席市人民政府常务会议时，可委托负责常务工作的副市长主持。议题内容涉及法律、法规的，须经市人民政府法制办公室审核；涉及其他部门的，会前应与相关部门协调一致，未经协调或存在意见分歧的议题，原则上暂缓上会。市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议的组织工作由市人民政府办公室负责，文件和议题材料一般应于会前送达出席会议人员。
　　第四十五条 市人民政府领导不能出席市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议的，应向市长请假；如对议题有意见或建议的，可在会前提出。
　　第四十六条 市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议纪要，由市长签发。
　　第四十七条 根据工作需要，市长、副市长主持召开市人民政府专题会议，会议纪要由会议主持人签发。市长或副市长委托秘书长、副秘书长主持召开的市人民政府协调会议，一般情况下不发会议纪要，确需发会议纪要的，会议纪要由市长或分管副市长签发；涉及两位以上副市长分管工作的，由常务副市长或市长签发。
　　第四十八条 市人民政府各类会议议题涉及人事、机构编制、城市规划、土地、重点建设项目等事项，须会前报市长同意，严格按照规定的程序运作；涉及财税政策、资金安排、国有资产变更重组、重大改革措施等事项，须会前征求市长意见。
　　第四十九条 市人民政府及各部门召开的工作会议，要坚持精简、高效、节约的原则，减少数量，控制规格，严格审批。应由各部门召开的全市性会议，一般不以市人民政府或市人民政府办公室名义召开，不邀请市人民政府领导参加。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。

第十一章　公文审批

　　第五十条　市人民政府各部门和各县（市、区）政府报送市人民政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市人民政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市人民政府领导个人报送公文。各部门报送市人民政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
　　市人民政府各部门和各县（市、区）政府报送市人民政府的公文，应按上行文的要求，由该单位主要负责人签发。
　　第五十一条　市人民政府各部门和各县（市、区）政府报送市人民政府审批的公文，由市人民政府办公室提出拟办意见或转有关委办局提出办理意见后，按分工报市人民政府领导审批。涉及资金、项目、人事等重大事项，经分管副市长审核，报送市长审批。市人民政府领导审批公文时，应当签署明确意见。对于一般报告性公文，签名表示已阅知，对于有具体请示事项的公文，应明确意见并签名。
　　第五十二条　市人民政府发布的决定和规范性文件，向市委报送的公文，向市人大提出的方案、人员任免，向省人民政府呈报的公文，省人民政府领导批示办理的公文，由市长签发。
　　第五十三条　以市人民政府名义发文，属日常工作的或已经市人民政府常务会议研究同意的，由市长或按工作分工由副市长签发；涉及几位副市长分管范围的，经有关副市长会签后，由市长签发；但在时间紧急等特殊情况下，经秘书长或办公室主任同意，可直接报送市长签发。涉及重大问题，或涉及机构、人事、资金、资产及规划、政策和管理权限等调整利益和职权关系的，由有关副市长审核后，报送市长签发。
　　以市人民政府名义报送省人民政府各部门的公文，按工作分工由市长或副市长签发；报送省人民政府的公文，由市长签发。
　　第五十四条　以市人民政府办公室名义发文，涉及几位副市长分管范围的或涉及市人民政府机构、人事、资金、资产及规划、政策和管理权限等调整利益和职权关系的，按市人民政府以公文发文送审程序办理；系市长、副市长批示办理的，经市人民政府办公室分管领导核报市人民政府有关领导签发；系政府办公室职权范围内的发文，属日常工作的，按工作分工由秘书长、办公室主任、副秘书长或办公室副主任审核、签发；涉及工作分工交叉的，经有关副秘书长、办公室副主任审核或会签后，由秘书长或办公室主任签发。
　　第五十五条 以市人民政府或者市人民政府办公室名义发文，应当少而精，注重实效，其内容应当是涉及全市全局性的重要决策、重大政策措施、重要工作部署以及其他重要事项。部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市人民政府批转或市人民政府办公室转发；各种领导小组、指挥部、组委会等常设、非常设临时机构工作范围内的事项，一律自行行文。紧急公文限时办理，确保公文传递及时、准确。要加强政府系统办公自动化建设，实现公文网上审批、传递，提高公文办理效率。
　　第五十六条 属市人民政府主管部门负责的事项，各部门或各县（市、区）政府应当直接报送有关主管部门处理；市人民政府和市人民政府办公室接到各单位报送此类事项，直接转送有关主管部门处理，需要时可要求有关主管部门反馈处理情况和结果。
　　须经市人民政府审批的事项，经市人民政府同意后，可以由市人民政府工作部门发文；文中应注明“经市人民政府同意”。各部门对确需由市人民政府或市人民政府办公室发文的事项，上报时，须提出明确要求并说明理由。

第十二章　纪律和作风

　　第五十七条 市人民政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线、方针、政策及上级党委政府和市委、市人民政府的工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
　　第五十八条 市人民政府及各部门要建设学习型机关。市人民政府组成人员要做学习的表率，密切关注国内外经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，充实新知识，丰富新经验，不断提高理论水平和理政能力。
　　第五十九条 市人民政府通过举办讲座、参加培训和考察学习等方式，组织市人民政府及各部门领导学习政治理论和经济、科技、法律、现代管理等方面知识，学习先进经验。
　　第六十条 市人民政府领导要结合市人民政府重点工作及分管工作中的热点、难点问题，开展深入细致的调查研究，了解情况，指导工作，解决实际问题。
　　第六十一条　市人民政府领导下基层要轻车简从，减少陪同和随行人员，简化接待。当地负责人不到辖区交界处迎送。一律实行工作餐制度。
　　第六十二条 除市委、市人民政府统一组织安排的活动以外，市人民政府领导一般不参加由县（市、区）和部门组织的庆典、剪彩及地方节日等活动。
　　第六十三条 市人民政府领导出席会议活动、外出考察或下基层调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
　　第六十四条 市人民政府各部门发布涉及政府主要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向市人民政府报告。
　　市人民政府各部门收到国务院、省人民政府各部门下发的政策性文件要及时向市人民政府报告。
　　第六十五条 市人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
　　第六十六条　市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定，如有不同意见可在市人民政府内部提出，在市人民政府没有重新做出决定前，不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为；代表市人民政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或者文章，事先须经市人民政府同意。
　　第六十七条　市人民政府组成人员要严格执行请销假制度。副市长、秘书长到省外出差或出访、休假，应向市长请假。
　　各部门主要负责人出访或到省外出差、休假的，报告市长，获准后出行；在省内出差或休假的，报告分管副市长，获准后出行。所在单位应将外出领导的外出时间、地点、联系方式等有关事项，书面告知市人民政府办公室。
　　第六十八条 市人民政府各有关部门对重大安全事故、刑事治安案件、群体性上访、灾情疫情及其他可能影响社会稳定、危害国家和人民生命财产安全的紧急重大情况，应及时向市人民政府办公室报告，或视情况直接向市人民政府领导报告，并及时做好处置工作。对因迟报、漏报、瞒报和处理不当造成影响和损失的领导和工作人员，要追究责任。

第十三章 附　则

　　第六十九条 本规则自公布之日起执行。2007年8月14日市人民政府发布的《漳州市人民政府工作规则》同时废止。