先予执行是人民法院在诉讼过程中,根据当事人的申请裁定一方当事人预先付给另一方当事人一定数额的金钱或其他财物的一种法律制度。《行政诉讼法》对先予执行制度虽然未作规定，但依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”人民法院审理行政案件时可以适用先予执行措施，这样更有利于及时保护行政相对方的合法权益。

一、先予执行在行政诉讼中的适用范围


行政机关与公民、法人或者其他组织在行政法律关系中是管理者与被管理者的关系，行政机关的单方意思表示决定被管理者的切身利益，显示出双方地位的不平等性。行政机关在行政过程中，违法侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的情况较容易发生。人民法院采取先予执行措施，是对行政相对方的司法保护，也是行政诉讼的最根本目的和立法宗旨的体现。但是，行政诉讼与民事诉讼相比具有特定性，参照《民事诉讼法》第97条规定，人民法院根据当事人的申请裁定先予执行时，应当严格界定在以下适用范围：


（一）非法查封、扣押和冻结财产等行政行为造成无法正常生产经营的；


（二）未依法发给抚恤金、救济金或最低生活保障金，影响维持正常生活的；


（三）申请行政机关履行保护人身权和财产权，行政机关拒绝或不予答复的；


（四）行政机关依法查封、扣押和冻结第三人财产的；


（五）因情况紧急需要先予执行的。这是一个弹性规定。


二、先予执行的法定条件


先予执行的特殊性，决定了先予执行适用条件的严格性。人民法院在受理行政相对人申请先予执行过程中，既要维护公民合法权益，又要防止相对人滥用权利，损害行政机关依法行政的权威。人民法院裁定先予执行，应当符合下列条件：


（一）申请人是财产的合法所有人或者是权利受益人；


（二）被申请人是作出具体行政行为的行政机关，如果财产遭受损失与行政机关作出具体行政行为无关，相对人无权向人民法院申请执行；


（三）行政机关作出具体行政行为具有违法性；


（四）财产权的执行具有给付性；


（五）不先予执行将严重影响申请人的生活或正常的生产经营活动；


（六）申请人应当向人民法院提供担保。


三、先予执行的法律后果


江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市城市建设档案管理办法》的通知

通政发〔2004〕43号



各县（市）、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
　　《南通市城市建设档案管理办法》已经2004年4月12日市政府第23次常务会议讨论通过，现予公布，自2004年5月20日起施行。


　　
二○○四年四月二十日


南通市城市建设档案管理办法


　　第一章 总则
　　第一条 为了加强城市建设档案管理，充分发挥城市建设档案在城市规划、建设、管理中的作用，根据《中华人民共和国档案法》、《城市建设档案管理规定》、《江苏省档案管理条例》、《江苏省城建档案管理办法》等有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内形成、管理及利用城市建设档案的单位和个人应当遵守本办法。
　　本办法所称城市建设档案（以下简称城建档案），是指在城市和乡镇规划、建设和管理工作中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图表、图纸、声像等各种形式和载体的历史记录。
　　第三条 城建档案工作遵循集中统一管理，确保城建档案完整、准确、系统、安全和有效利用的原则。
　　第四条 各级人民政府应当加强对城建档案工作的领导，建立健全城建档案管理机构，把城建档案事业列入城市建设发展规划，与城乡建设事业协调发展。
　　第五条 市、县（市）人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建档案管理工作，并接受同级档案行政主管部门的监督与指导。其主要职责是：
　　（一）组织实施有关城建档案管理的法律、法规、规章和政策；
　　（二）编制并组织实施城建档案事业发展规划和工作计划；
　　（三）负责城建档案工作的业务监督和指导，制定并实施城建档案工作的具体业务标准和技术规范；
　　（四）组织城建档案工作的科研工作和理论研究，以及城建档案工作人员的业务培训。
　　市、县（市）城建档案管理机构作为集中统一管理城建档案的专门机构，具体负责本行政区域内城建档案的日常管理工作。
　　乡镇人民政府负责本行政区域内的城建档案管理工作。
　　第六条 城建档案的管理应当科学规范，逐步采用新技术，实现档案信息化管理。
　　城建档案工作人员应当忠于职守，保守国家机密，具备相应的专业知识，并按照国家和省有关规定取得岗位资格证书。
　　第七条 各级人民政府对在城建档案工作中作出突出成绩和贡献的单位和个人，应当给予表彰奖励。
　　第二章 城建档案管理的范围
　　第八条 市、县（市）城建档案管理机构应当接收的城建档案包括城市建设业务管理与业务技术档案、城市建设工程档案和城市建设基础资料档案等。
　　第九条 本办法第八条所称城市建设业务管理与业务技术档案包括：
　　（一）城市勘测，含地物勘测、地貌勘测、控制点勘测、水文地质勘测、工程地质勘测、地下管线勘测等档案；
　　（二）城市规划制定，含国土规划、总体规划、分区规划、详细规划、专业规划等的编制与审批的文件材料；
　　（三）城市规划管理，含规划选址管理、规划用地管理和建设工程管理等档案；
　　（四）城市建设管理，含建筑工程管理、市政公用管理、房产管理、抗震管理、人防管理等档案；
　　（五）风景名胜、园林绿化管理档案；
　　（六）城市建设科研设计管理档案。
　　第十条 本办法第八条所称城市建设工程档案包括：
　　（一）市政基础设施建设工程，含城市道路、广场、桥梁、涵洞、隧道、排水、照明、污水处理等档案；
　　（二）城市公用基础设施工程，含给水、供气、供热、供电、照明、电信、邮政、广播电视等档案；
　　（三）城市公共交通基础设施工程，含城市公交、城市轨道交通等档案；
　　（四）工业、民用建筑工程，含各类工厂、住宅、商业、机关、学校、社会公益事业及其他公共建筑工程档案；
　　（五）城市园林建设、风景名胜建设工程，含风景区、公园、绿地、苗圃、古树名木、名胜古迹等档案；
　　（六）历史文化遗存保护工程，含古建筑、纪念性建筑、名人故居等档案；
　　（七）市容环境卫生设施建设工程，含市容、环境卫生等档案；
　　（八）城市水利工程、防洪、抗震等防灾抗灾工程及人防工程等档案；
　　（九）村镇建设工程，含建制镇、集镇的市政公用设施、公共建筑工程等档案；
　　（十）交通运输工程，含铁路、公路、水运、航空等档案；
　　（十一）军事工程档案资料中，除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。
　　第十一条 本办法第八条所称城市建设基础资料档案包括城市规划、建设及管理方面的方针、政策、计划、科学研究成果，以及城市历史、自然、经济等方面的基础资料。
　　第三章 城建档案的移交与接收
　　第十二条 形成城建档案的单位，应当按照下列时限规定向所在地城建档案管理机构移交城建档案：
　　（一）城市建设业务管理与业务技术档案、城市建设基础资料档案，在本单位保管1至5年后移交；
　　（二）城市建设工程档案，由建设单位在工程竣工验收后3个月内移交：
　　（三）城市地下管线普查、补测补绘形成的地下管线档案，在普查、测绘结束后3个月内移交；地下管线更改、报废后的现状图和相关资料，由专业管理单位在更改、报废后3个月内移交；
　　（四）已建成的工程项目，其建设工程档案不完整、不准确的，其产权单位应当进行补测补绘和修订，并在补测补绘和修订结束后3个月内移交。
　　第十三条 向城建档案管理机构移交的城建档案应当符合下列要求：
　　（一）档案材料完整、准确、系统，图形清晰、字迹工整；
　　（二）建设工程竣工图与工程实体相符，并加盖竣工图章；
　　（三）案卷质量达到中华人民共和国国家标准《建设工程文件归档整理规范》的要求。
　　第十四条 单位自行保管的城建档案，在建筑物、构筑物产权转让时同时移交。
　　建设工程停建、缓建的，其建设工程档案由建设单位保管；单位撤销的，其建设工程档案向上级主管机关或城建档案管理机构移交。
　　第十五条 建设单位应当在工程开工前到所在地城建档案管理机构办理工程档案业务监督登记，签订《建设工程档案报送责任书》。
　　第十六条 建设单位在招标投标、合同签订、施工建设、竣工验收等建设环节中，应当明确勘察、设计、施工、监理等有关单位收集、编制、移交建设工程档案的责任，落实建设工程档案责任制，确保勘察、设计、施工、监理等有关单位及时完成建设工程档案编制、整理、汇总、报送等工作。
　　第十七条 建设单位报送的建设工程档案完整准确、符合要求的，城建档案管理机构应当出具《建设工程档案接收证明书》。
　　房产管理部门在核发房屋权属证书时，应当核验《建设工程档案接收证明书》，并列入房产产权产籍档案。
　　第四章 城建档案的管理和利用
　　第十八条 城建档案管理机构对接收或者收集的档案应当及时登记、整理，编制检索工具，做好档案的保管、鉴定、统计、编研、保护和利用工作；对破损或者变质的档案应当及时采取补救措施。
　　第十九条 城建档案管理机构及其他形成、保管城建档案的单位，应当建立健全档案管理制度，严格执行国家保密制度，严防档案散失和泄密。
　　任何单位和个人不得擅自销毁城建档案。
　　第二十条 禁止出卖属于国家所有的城建档案。城建档案复制件的交换、转让和出卖，应当按照国家有关规定办理。
　　第二十一条 不属于国家所有，但对国家和社会有保存价值或者应当保密的城建档案，档案所有者应当妥善保管。档案所有者可以向城建档案管理机构寄存、捐赠或者出让。
　　第二十二条 保管城建档案应当有专用库房。库房内应当保持适当的温度和湿度，有防盗、防火、防水、防强光、防潮、防尘、防污染、防有害气体和有害生物等措施，并具有相应的抗震和抵御其他自然灾害的能力。库房面积应当符合省建设行政主管部门制定的城建档案工作业务规范的要求。
　　新建或者改建档案库房，应当执行《档案馆建筑设计规范》。
　　第二十三条 城建档案管理机构应当定期向社会公布可以开放的档案目录，并根据城市规划、建设、管理工作的需要，编制必要的检索资料和参考资料，向社会提供服务。
　　第二十四条 在城市道路、管线及其附近地段进行开挖、爆破、钻探等施工活动前，建设单位和施工单位应当到城建档案管理机构和有关部门查清该地段的地下管线分布情况。
　　第二十五条 凡利用城建档案的单位或个人，持介绍信或身份证，即可按规定查找利用。
　　城建档案利用的服务收费标准按省、市规定执行。
　　第五章 罚则
　　第二十六条 建设工程竣工验收后，建设单位未按照本办法规定移交建设工程档案的，按照《建设工程质量管理条例》的有关规定，责令改正，处1万元以上10万元以下罚款。
　　第二十七条 有下列行为之一的，由县级以上建设行政主管部门按照《江苏省城建档案管理办法》等有关规定进行处罚：
　　（一）违反本办法第十二条第（四）项规定，产权单位不按规定进行补测、补绘并按期移交补测补绘的建设工程档案的；
　　（二）违反本办法第十五条规定，建设单位不办理建设工程档案业务监督登记手续的；
　　（三）违反本办法第二十四条规定，建设单位和施工单位未到城建档案管理机构和有关部门查清工程地下管线分布情况擅自开工造成损失的。
　　第二十八条 单位或个人损毁、丢失、涂改、伪造城建档案的，由县级以上档案行政管理部门依法查处。
　　第二十九条 城建档案管理人员在城建档案管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
　　第三十条 当事人对具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第六章 附则
　　第三十一条 本办法自2004年5月20日起施行。1983年市政府颁布的《南通市城市建设档案管理暂行规定》（通政发［1983］330号）同时废止。